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蓝皮书九:水业特许经营的案例分析与操作实务

时间:2005-09-03 17:18

作者:傅涛 钟丽锦 常杪

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前 言

  由清华大学环境系和中国水网联合发布的《清华水业蓝皮书》,是以系列水业高级战略沙龙的讨论为基础的系列战略研究报告,目前已发布八本。分别为:《城市水业的认识误区和政府角色》、《城市水业的产权问题和产业化》、《城市水业的投融资机制和资本战略》、《城市水业的BOT及其法律问题》、《流域的水业管理与体制创新》、《城市水价的定价目标、构成和原则》、《城市水业的特许经营模式与监管》以及《城市水业市场化与税收减免》,在各界产生了积极的影响。
  "水业高级战略沙龙"始于2003年9月,是定期举办的由城市水业政府界、企业界、学术界有关人士共同参与的、非政府的、平等的水业战略性交流活动。2005月9月3日举办了第九次活动,此次沙龙主题为"不同市场化模式的案例研究与操作实务"。
  本文以此次沙龙的发言和讨论为基础撰写,现以《水业特许经营的案例分析与操作务实》为题作为《清华水业蓝皮书》的系列之九发布,与社会各界交流。
  本文由清华大学水业政策研究中心撰写,文中内容浅陋之处,请予指正。

清华大学环境科学与工程系
中国水网


目 录

一、 对资金和效率的不同取舍
二、 市场化投资体系中的政府投资责任
三、 城市水业的定性和管网投资控股的限制
四、 水业资产转让与经营权转让的关系
五、 水业资产的溢价处置
六、 水业资产的处置方式与收益保障
七、 水厂局部市场化与水系统整体市场化的取舍

  案例分析是研究城市水业市场化改革现状与问题的重要的方法,在改革探索期尤其如此。本文以中国城市水业市场化改革的典型案例调研分析为基础,结合改革模式的研究,总结实践中的成功经验与存在问题,澄清市场化改革的若干问题,并对目前正在深入的水业市场化改革提供务实参考。阅读此文请以清华水业蓝皮书系列之七《城市水业的特许经营模式与监管》为基础。

一、 对资金和效率的不同取舍
  城市水业市场化改革通常由两大动机所推动,一是吸引资金,提高设施建设能力;二是引入竞争,提高水业运营效率,同时提升服务水准。这两大动机在不同的改革阶段或不同的管理层次有不同的侧重。 
  2003年以前,中央政府对城市水业市场化改革基本没有太多的指导,国家政策导向主要为开放和引资。2003年之后,作为城市水业运营服务主管部门的建设部开始重视并强调效率问题。目前,增加投资仍然是大部分城市政府推动改革的核心动机,而对效率的追求则刚刚开始提上日程。
  以下两组案例不同程度地体现了水业市场化改革在不同阶段的特点和改革侧重。
  一是同为TOT项目的常州城北污水处理厂和合肥王小郢污水处理厂。由于地方政府取向不同,改革成果差异显著。常州项目采取了固定资产原值,对服务价格进行竞标的方式;而合肥项目则设定了固定水价,对资产转让价格进行竞标。这两种方式反映出两个项目的不同价值取向,合肥项目实现了高额的资产变现,其改革的目标侧重在资本;常州项目则实现了较低的服务价格,改革目标中突出强调了服务。当然,这两个项目都同时具备引资和效率的目标,但是体现了两个项目不同的改革侧重。
  二是一组股权合作案例。马鞍山和深圳的股权合作模式也是体现不同改革阶段价值取向的代表案例。这两个案例都是针对包括了管网和水厂在内的城市整体水系统的市场化改革项目。在马鞍山供水项目中,马鞍山政府没有把变现作为根本的改革目标,政府把评估后的资产只拿出了部分与投资人的现金进行合资,其他部分的资产则以租赁的形式交由新成立的合资公司经营,这样,合资公司不需要为过大的沉淀资产支付投资收益。在深圳项目中,政府把包括污水和管网设施在内的约70亿资产整体进行了股权转让,合资公司的资产底盘越大,保障投资收益对水价的要求必然越高。
  不同的改革侧重并不抹杀以上项目的成功,上述四个项目案例都是中国水业改革中规范运作的成功典范。这些项目模式的取舍与政府对市场化改革动机的不同认识深度有着必然的联系。从根本上讲,水业市场化改革的根本应在于效率的提高,而不是资产问题。
  对初期运作的项目而言,不同模式的优劣似乎难以定论,我们只能从项目运做的规范程度上对项目进行判断。但是,从长远看,项目在长达20-30年的特许经营期间内的成功执行必须以适应城市水业的特点为基础,项目模式的选择是实现项目成功的关键因素。

二、 市场化投资体系中的政府投资责任
  开放市场、打破政府垄断、吸引社会资金投资于水业设施建设是城市水业市场化的重要方式之一。但是,私营部门的介入绝不意味着政府可以彻底摆脱投资责任;相反,政府必须承担自己不可推卸的投资责任。
  基于水业的固有的准公共物品特点,水源保护、管网建设等投资均属于非经营性资产,很难纳入投资收益的范围,需要政府以财政等公共支付形式予以解决,以体现城市水业中不可缺少的社会效益;另一方面,出于节水和技术引导等战略需要,即便是可以清晰核定成本与收益的领域,政府也需要提供部分引导性资金。以上两部分的政府投资均不应纳入投资回报的基数之中。
  城市水业具有重要的内部收益和显著的外部收益,内部收益指城市水业投资经营者的直接经济效益;外部收益表现在环境效益上。城市水业作为城市基础设施的重要组成,它的健全和完善将使城市发展条件和投资环境得到改善,同时,城市政府也可以在土地增值等方面得到一定的外部收益。某种意义上,城市水业的外部收益大于所创造的内部收益。
  即便是经营性水业设施的投资,在政府财力许可的情况下,政府仍然可以给予适当的补贴以降低水价的社会压力。在城市水业市场化改革过程中,政府投资责任的表现方式对于改革有着直接的重要影响。
  上海竹园二期污水处理BOT项目是政府通过补贴控制服务价格的典范。作为污水二级处理,市场竞标价格低至0.34元/吨,不是因为恶性的竞争,而是因为政府的补贴,上海政府不仅在土地、管网以及拆迁上为项目铺平道路,还通过上海排水公司利用政策性贷款予以了大额补助。该项目的低价为市场化下政府责任、企业责任以及公众责任的合理分配提供了例证。哈尔滨太平污水处理BOT项目同样因为政府地价、拆迁以及污泥清运等责任性承担,使污水处理费控制在了0.6元/吨以下。
  成都自来水六厂B厂BOT项目采取了相反的方式。在其1.076亿美元总投资中,有60%的资金用于水厂之外的管网建设(BT模式),甚至包括了与水源六厂B厂无直接关系的与A厂配套的部分管网。政府的"投资搭车"极大地加大了投资人的融资压力,从而提升了服务水价达到了1.27元/吨的服务均价。虽然项目进行了很好的竞标和成本控制,但是与企业锁定的供水服务价格仍然高出了服务采购方的承受底限,为项目的长期实施带来极大隐患。#NEWPAGE#

三、 城市水业的定性和管网投资控股的限制
  在国家计划部门历年公布的《外商投资产业名录》中,都有禁止或限制外商投资企业对供排水等城市管网设施进行控股的内容,许多企业认为此类规定制约了水业投资的深入。实际上,这是因为对城市水业产业性质认识存在误解而造成的。WTO条款中没有要求任何国家开放关系其国家安全的管网投资,只要求开放各国的环境服务业。
  城市水业是传统意义上的市政公用事业,作为一种社会公益事业,长期由政府负责建设、运营、服务,行业一直是注重建设单元,而忽略和掩盖了水业本属服务业的产业性质。而事实上,水基础设施只是提供水业服务的工具,城市水业的本质并不是建设业,而是服务业,需要执行服务业的规则。国际上也早已明确了城市水业的服务业定位,国际水务集团威立雅水务和苏伊士水务都将自己明确定位为环境服务商或者是环境设施运营商,"水务投资是为了获得运营权,为了拉动服务"。也可以说,城市水业作为服务业的定位是其施行特许经营制度立足的根本。
  由于长期以来对城市水业的不清晰定位,造成水业改革仅注重建设环节,不注重运营环节;注重引资效果,而不注重监管和服务;政府在改革过程中注重市场开放引资,却不能认同资本合理的投资收益;注重工程环节的招标竞争,却忽略了服务质量的过程竞争。
  威立雅水务、苏伊士水务之类的国际水务集团公司在进入中国水业市场的前期,被中国政府的引资目标所左右,一定程度地偏离了国际水务集团的服务主业,没有发挥专业公司的所长。但是,目前几个最主要的国际企业在中国的水业业务都进行了战略性调整,正在向运营和服务方向回归。如威立雅水务高价收购浦东自来水公司和深圳水务集团的股份,其深层次原因正是在于这两个项目均可以面向用户提供服务。
  中法水务在重庆江北自来水的投资案例成为其在华投资的典范之作,也正是在于该项目"不仅仅是一个投资项目,而是一个服务项目",该模式亦成为中法水务之后在华业务的主导模式。
  在苏伊士水务投资的澳门自来水项目中,澳门政府不以投资收益率作为制定水价的原则,而是以经营收入为基数制定合理水价,较好的体现了城市水业的服务业性质。正是由于对这一本性的正确认识,澳门供水项目得以顺利完成20年的经营合同,并得以延期。
  既然城市水业是服务业,水业设施只是提供服务的工具,那么对水业服务的开放,并不需要以控股管网设施为基础。管网设施的运营权可以通过租赁、委托、补贴等许多不改变产权性质的许多形式来获得,而不需要突破管网产权控股这一障碍,所有权完全可以跟经营权的分离经营。而所有权与经营权的分开恰恰是许多设施服务业的共同特征,如酒店服务业、物业管理服务业等。
  中国政府虽然通过外商投资目录是对管网投资有限制,但对城市水业的服务与经营却很早就完全开放了,已经与WTO接轨。保障水业服务系统的完整性,让市场化服务面向公众,是让公众受益与市场化效率提高的前提条件之一,是市场化改革的重要方向。我们现行的水业开放政策已经完全能够支撑包括管网在内的整个水业系统的运营管理。

四、 水业资产转让与经营权转让的关系
  资产转让和经营权转让是目前水业市场化改革的两种直接表象。在资产转让环节的引入竞争,不能简单等同于特许经营权的竞争,需要区别对待。
  对于水系统的固定水厂单元而言,资产的经营权和所有权之间有必然的联系。在常州城北和合肥王小郢两个已经建成的污水处理厂TOT转让项目类型中,经营权和产权都有着明显的关联。其服务价格与资产转让价格互为因果,资产转让价格和服务水价固定一者,就可以对另外一者进行竞标。这种关联是由于对水系统在水厂单元的人为割裂造成的。这种割裂使资产转让价格和服务价格组成的系统不受市场供需的直接影响。因此这种模式下,资产转让将影响经营权的转让。 
  另外一种情况,在深圳水务集团产权转让案例和浦东自来水公司产权转让案例中,转让对象是整个水系统的服务商的部分股权。被转让股权的服务企业承担了服务职能和服务风险,其服务价格是在政府市场监管之下、直接面向公众的市场行为,服务价格需要有包括市场因素在内的多种因素来确定,而不仅仅由股权转让价格所能决定的。此类项目不是一个封闭系统,资产转让价值的高低不与水价高低必然联系,这种情况下的运营企业可以称为专营企业。专营企业往往不因企业自身股权的变化而改变专营关系。因此,虽然其股权转让也进行了公开的招投标,但是对专营企业自身股权的竞争只是资本层次的竞争,与包括价格在内的市场监管没有直接联系。企业由于股权转让而产生的股东权益变化,不是经营权属的变化,深圳水务集团股权变更后的经营主体仍然是深圳水务集团。而且,专营模式下的产权转让招标竞争,不是经营权的准入竞争,并不能保证以后经营过程的高效率。 

五、 水业资产的溢价处置
  避免国有资产流失是市场化改革中的重要原则之一,通常地方政府在国有企业改革和市场化改革过程中以资产变现的高低作为国有资产是否保值增值的基本标准。不可否认,对于竞争性产业而言,国有资产的溢价处置可以较好地避免国有资产流失,同时为地方政府带来可观的短期收益。但是对于公共服务行业,忽略行业特性,追求水业资产的溢价处置,最终带来的却是公众利益的侵犯。
  在合肥王小郢污水处理项目案例中,在基本运营费用约0.2元/吨的基础上,制定了一个0.75元/吨的服务价格,让投资者在出资总额上进行竞争,结果所有投标的报价都远远高出资产净值。建议的做法应该是,锁定资产按净值出让,让竞标人在处理费用上竞争。这两种模式对投资人没有本质的投资回报区别,但是对服务费的支付却有很大差别。威利雅水务对上海浦东自来水公司股权的高溢价收购同样会使其对上海的水价产生很高的预期。 
  水业资产的过度溢价本质上就是让公众不仅要支付制水的投资收益和运营成本,还要在水费中变相支付政府的其他公共开支,如果监管不到位,公众还将支付企业的超额利润。因而,对水业资产进行过度溢价出让最终将侵犯公众利益。
  引入竞争机制,提高水业的效率和服务,是水业市场化的核心目标。在资产转让的操作中,提倡依据资产净值进行平价出让,让投资人在服务价格上进行公开竞争,将市场化所产生的效率收益,让利给公众,让公众体会到市场化带来的好处和实惠。
  目前世界上真正执行全成本公众支付的国家仍然为数不多,大多数国家,包括美国和日本,政府在水设施建设方面仍然保持大量的政府投资补贴,公众大多只对运营费用进行支付。如果仅仅从短期利益出发,短视地看待溢价得到的高额资产收益,将使政府面临严重的公众压力。 
  对企业而言,愿意进行溢价收购的,要么是出于某种战略动机,要么是项目投机,要么就是对水业特点缺乏认识。威利雅在上海浦东的高价收购和柏林水务在合肥王小郢项目的高价竞标都是出于战略考虑的投资行为,但是这种溢价在中国水业市场上所造成的不利影响将是深远的。
  溢价造成的额外水价,必然加大政府迫于公众压力的违约风险,也将加大企业服务质量的压力。而公众民主意识的逐渐到位又会进一步加大这种风险,因此投资人对水业溢价需要慎之又慎,仅仅靠完善的协议无法完全规避这种风险。 

六、 水业资产的处置方式与收益保障
  如何科学合理处置水业资产,如何科学合理处置水业企业的产权,是一个需要认真研究和慎重决策的难点问题。合理的产权设置是实现水业企业投资收益的根本。在以产权为核心的市场化推进中,面临两大障碍。一是资本构成问题,目前城市水业资本大部分为沉淀性资本,其中管网资产占到一半左右,且界定不清。二是资本收益问题,现行水价体系不能满足水业全部资产的合理投资回报。
  马鞍山供水项目模式成功的关键点在于处理好了存量资产与企业合理收益的关系问题。马鞍山项目采取了适应城市水业产业特点的资产处置方式,将现有的水业资产评估后进行了分割,一部分以水厂为核心的资产拿出来与社会资本进行合资,并由社会资本控股,一部分资产变现后用来支付职工身份转换的费用,以管网为核心的大部分资产仍然保留在国有体制下,以低价租赁给新的合资公司经营。同时,新的设施投资则由合资公司负责。这一模式降低了社会投资主体的资产总额,保留了企业继续投资的能力,同时保障了水系统运营管理的完整性,为实现效率提高提供了基础。这是一种典型的由传统体制向"水系统整体特许经营"模式的改革模式。由于模式选择得当,改革过程中几乎没有造成大的社会压力,实现了顺利过渡。管网资产保留在政府既利于社会安全,也有效降低了合资企业的投资回报压力,控制了水价的过快提升。
  马鞍山项目在资产模式上的积极尝试,实现了企业、公众和政府的"共赢"。但是,2004年针对许多其他行业的国有资产转让过程中的暗箱操作,以及国有资产被侵吞的问题,学术界就开始了广泛而深刻的争论。国家陆续完善了防止国有资产流失的政策,社会舆论的导向也都在向国有资产的保值增值上引导,致使城市水业基本的资产政策导向是溢价转让。马鞍山项目的成功尝试成果因为害怕受到国有资产流失的指责,以至于没有得到宣传和推广。
  澳门供水项目是政府资产处置模式的典范之作。20年前澳门政府出于提高效率、增进服务的动机,借鉴了法国的特许经营模式进行了供水改革。引入的投资人凭借丰富的运营经验而进入,只注册了少量资本的运营服务性公司,政府将原来形成的数亿水业资产交给新的公司经营。新的公司通过经营收益继续按照政府规划进行投资。新形成的资产在完成折旧后,交回政府,但继续在经营期限内经营。澳门供水改革20年下来取得了很好的成效,其模式值得我国经济发达地区学习和借鉴。

七、 水厂局部市场化与水系统整体市场化的取舍
  统观我国当前的城市水业市场化改革,可以将其划分为水厂单元的局部市场化与水系统整体市场化两大类。在BOT和TOT类型项目中,投资运营人都需要与采购人在服务协议中约定价格和采购数量。由于BOT和TOT项目类型只是水厂单元的市场化,其服务的采购方必然是管理和运营整个水系统的水务集团或者排水公司。如成都六厂项目的采购方是成都市自来水公司,上海竹园项目的采购方是上海排水公司,合肥王小郢项目的采购方是合肥市排水管理处。
  由于公众不是对BOT和TOT水厂进行直接支付,BOT和TOT项目的市场化效果主要在于提高水厂单元的运营效率,而不是直接面向消费者。但是,水业市场化的整体效果实际上更取决于整体水系统的效率。 
  同时,在城市水业的整个运营系统中,需要一定的缓冲容量,来应对水量和水质的波动。一方面,水厂单元的人为割裂会减少水系统的缓冲能力,从而降低系统的稳定性。另一方面,如果不能实现水业系统服务单元的整体优化,水厂单元的优化所产生的成效会被整个系统的低效所吞噬。在成都水源六厂B厂的案例中,水源六厂B厂具有40万吨的供水能力,政府与项目公司约定的保底采购水量也是40万吨/日。实际运营中水量是有很大波动的,由于该厂不承担这种波动的影响,实现了水厂运营的高效。与此相反,一墙之隔的六厂A厂具有60万吨的供水能力,由于B厂失去调节弹性,A厂的供水量在20-50万吨/日之间大波动,致使A厂投资、运营都显得极其低效。从某种含义上说,B厂的高效是以A厂的低效为代价的。上海大场水厂BOT案例中,项目之所以被上海市政府高价回购也是因为大场水厂的BOT降低了整个自来水系统的整体性,回购是为了追求系统的高效,提升系统的价值。正是因为大场水厂回购提升了其所属上海市北自来水公司的整体价值。可以预期,上海市在大场水厂回购中的经济损失,会在市北自来水公司下一步的股权合作中获得回报。
  因此,水厂BOT和TOT项目的成效需要系统来考虑,不能因为单个水厂作为独立节点的优化,而妨碍整个系统的优化。而系统优化的关键在于对全过程的控制和监管,而不仅是取决于水厂这一单点的规范性。
  本文认为,在供水领域,因为割裂水厂单元对系统的破坏,不适合采用BOT、TOT等水厂项目融资模式。污水项目因为重力流特点,区域性强,水量调配能力差,可以适当运用BOT、TOT等水厂项目融资模式,但是仍然应该鼓励面向整个系统进行运用的市场化方向。 
 
<转载需经作者本人同意>

编辑:武红霞

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