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白皮书一:2005年中国水业市场化改革全面推进

时间:2006-01-16 13:14

来源:中国水网研究院

作者:傅涛

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2005年城市水业年度新闻盘点 

作者:傅 涛 

二零零六年一月


2002年底以来,中国城市水业的市场化改革全面展开,2005年以来已经走入了全面推进的第三个年头。中国的水业市场化正逐步从认识的模糊期和操作的混乱期里逐步走出。 

一、环境和资源问题的战略地位提升 

在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》所确定的“科学发展观”精神之下,国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》在2005年12月3日发布,全面提升环境保护工作的高度,并通过《规划》在资金上、引导政策上提出了一系列措施。这对改革中的城市水业来说,应该是一个发展的福音。 

环境保护”作为国策二十余年,没有像现在这样来得这么认真;环境污染日益加剧也没有像现在这样来得这么严重;地大物博的中国对资源的困惑更没有像现在这样体会得如此深刻。 

在这样的背景之下,中国“可持续发展”发展战略得以细化,目标更为明确。建设“和谐型社会”“环境友好型社会”和“节约型社会”的提出,给城市水业发展提供了更好的外部环境。 

但是经济发展与资源和环境之间存在天然的矛盾,不能指望这一矛盾简单靠“循环经济”的理念就能调节。笔者认为,解决环境和资源问题的根本出路在于增长速度的控制和增长方式的转变两条腿走路,而不仅仅是增长方式的转变。 

二、监管年里话监管 

年初我们曾经分析预测2005年将是水业改革的监管年,一年的发展验证了这一分析。 

从2002年底的“促进市场化意见”,到2004年的“特许经营管理办法”,再到2005年“加强监管的意见”,被看作是建设部推动市政公用事业改革的三步曲。水业改革在三步曲的推动下,逐渐步入正轨。 

在经历了全面市场开放和产权改革之后,水业进入规范期是必然结果,对政府而言,监管体系的建立和完善和这一规范期的主要体现。完善监管就是要重新确定政府、企业和公众的责权利关系,而这一关系的建立需要以制度为基础。在过去的一年里,水业政策发生了如下明显的变化:政府从投资、市场开放、监管、价格、水权制度建设、节水等方面发布了一些新的政策,使市场更加规范;而更高层次的立法和政策正在积极的制定之中。从中央到地方对于城市水业市场化方向有了更清晰的认识,在原来一系列政策的基础上,2005年出台的系列政策重点在监管上。 

在环保总局主导修订的新《水污染防治法》中将规定:水污染防治政府有责,污水处理厂将成为重要监管对象。2005年9月国家环保总局通报了环保专项行动中对污水处理厂专项检查的情况,并公布了挂牌督办的14家污水处理厂名单。 

2005年9月建设部发布了《关于加强市政公用事业监管的意见》。在政府普遍忽略市场化改革背景下的政府责任的背景下,《意见》充分强调了市政公用事业特有的基础性、先导性、公用性和自然垄断性,明确强调市场机制的引入不能改变市政公用事业的公益性和政府的责任。《意见》系统规定了市政公用事业监管的主要内容,是水业改革进程中重要的规范性文件。 

2005年,各地方政府在公用事业方面的特许经营立法进程加快。先是《新疆维吾尔自治区市政公用事业特许经营条例》率先于2005年3月1日正式施行,接着,《深圳市公用事业特许经营条例》2005年9月27日获得深圳市四届人大常委会第二次会议通过,11月28日提交广东省人大常委会审查。《北京市城市基础设施特许经营条例》12月通过北京市人大审议,成为第二个特许经营的地方立法。2005年11月27日,《湖南省市政公用事业特许经营条例(草案)》也首次提交该省人大常委会审议。特许经营立是建立监管体系的根本保障,随着地方立法的普遍实施必然促进中央立法的进程。 

同时,作为监管工具的《城市供水水质标准》也于2005年6月由建设部发布,为水质监管提供了工具和依据,目前上升为国家标准的努力正在进行之中。

三、各市场主体逐渐归位 

城市水业的体制变革在任何一个国家都是一个复杂而长期的过程,因为城市水业不同于一般的竞争性行业。首先,水是一种人类生存和发展不可短缺的必需品,因而城市水业具有公共服务属性,这就意味着即使是以市场机制为基础的市场化改革也不能改变政府在城市水业服务领域的最终责任;其次,城市水业由于受到管网的限制具有天然的经营自然垄断特征,这种特性使其改革更具复杂性和长期性。 

城市水业的市场化改革是一种政府、企业、公众三方市场主体责权利的重新划分,这种重新划分是责任重心和服务体制重新调整并达到新的平衡的过程。 

2005年市场体系的参与主体均走向成熟,战略和定位逐步清晰。各个相关的政府部门、不同类型的投资运营企业以及社会公众都在实践的基础上,对水业市场化有了更正确的认识。 

市场化改革引起了国务院的重视,成为国务院推动的重点工作,国务院促进改革的意见即将出台。同时,越来越多的城市政府开始关注除引资作用之外的效率因素,开始关注市场化以后的政府责任;政府监管角色的建立逐步提上日程。 

企业主体则更加理性,形成了相对稳定的竞争格局,财务投机企业的机会减少,核心企业开始关注运营和服务的细节,关注长久的投资收益。虽然出现了不少新的投资企业面孔,也有一些企业黯然退出,但是总体而言,战略投资人的比重明显加大。 

公众对于改革的参与程度不断增加,这虽然增加了改革推进的的操作难度,限制的改革的速度,但是公众的参与提高了改革的科学性和系统稳定性。 

价格是连接各个主体的主要纽带,价格迅速提高在国家要求提高资源性商品价格的政策的促进下成为水业的重要新闻点。但是社会公众对征收污水处理费和自来水价的持续上涨所提出的质疑也有增强趋势,通过水业投资和运营企业更加细致的工作和国家政策的导向可以一定程度地化解这种压力,使公众在认清严峻的水污染和水资源紧缺问题后,还是渐渐地接受了水价的适度和持续上涨。但是随着水价的社会关注度增加,水业企业的效率和服务必然成为水价进一步的调整的障碍。而消除这一障碍的可行措施是监管体系,尤其是经济监管体系的完善。 

四、水业事件的社会化 

继2004年的“淮河治污”这一环境问题社会化之后,2005年有更多的环境和生态问题得到社会普遍关注,主要有年初的“圆明园防渗”问题,年中的“深圳大截排”问题,年底引起环保总局解振华局长辞职的“松花江污染”问题,还有近日发生的广东北江污染事故等。 

相比2004年的淮河污染事件,就“松花江污染事件”本身而言,仅是一次较大的环境污染事件。“松花江污染事件”引起如此大的社会震动的原因除了国际因素之外,更为重要的是松花江污染引起哈尔滨长达4天的停水。但是这一事件体现一个重要的社会现象:当水污染这一环境事件,引发大城市停水这一城市公共安全保障危机事件,事件本身的社会关注度被成倍地放大了。 

鉴于我国环境问题的严峻性,环境问题必将引发更多的食品、安全、卫生等其它社会问题,使其社会化影响被成倍放大。这将是今后城市水业发展所面临的重要背景,这对各级政府和从业企业都将至关重要,它会是企业的是商业机遇,也会是经营企业的市场风险,更多地将是政府官员的责任追索的导火索。对政府监管部门而言,水业事件的社会化趋势使监管体系的完善更加迫切。 

五、水业管理在权力与责任间徜徉 

2005年年初水利部的《深化水务管理体制改革指导意见》以及建设部的回应,几乎公开了两个部门对水务管理体制改革多年的职能争夺。4月,淮河水利委员会发布了“淮河流域限制排污总量意见”,国家环保总局通过媒体进行了公开质疑,将两个部委管理职能的争论完全公开,在中国行政管理上十分少见。 

2005年年中,围绕深圳市水污染治理“大截排”方案的深圳市水污染治理模式之争,以及圆明园防渗技术方案的交锋,也都多多少少地在背后搀杂了部门利益的考虑。 

政府管理的进取精神十分可贵,政府管理的“竞争”、“有为才有位”,可以提高效率增进服务。但是这种进取不能基于传统行业管理的老思路,这种老思路下,我们的政府将其职能更多地看作是一种权力,后面关联着有资金的安排、人事的安排等等利益因素。 

也许应该问问,当政府的管理行为变成更多地是一种责任的时候,是否会变成政府间的相互推委? 

 

编辑:全新丽

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