傅涛：新条例 新供水

今年新供水条例的实施，标志着市政公共服务本质的再回归。新条例之下，供水行业要完成四重自我重构——从角色定位，到价值认知，再到投资逻辑，最后到人的再定义。

在"2026（第十一届）供水高峰论坛"上，E20环境平台首席合伙人、研究院院长傅涛以《新条例 新供水》为题，用"四个重塑"系统拆解了新条例之下供水行业的自我重构。

傅涛

01. 市政公用事业的"长子"，从来不是特权 而是责任

在住建部划定的六大市政公用行业中，供水始终位列首位。其中，供水、污水、垃圾处理同属给排水与环境工程专业体系，是行业内公认的"亲兄弟"，而燃气、公交、供热则属于另一类专业体系。从行业演进脉络看，今天活跃着的环保企业大多沿着"供水—污水—垃圾"的路径发展起来：污水处理业务的人员和资金大多源自供水，垃圾处理业务又从污水业务中衍生而来。

傅涛将供水比作"市政公用事业的长子 "。1994年分税制改革后，地方财政吃紧，政府无力同时顾及所有公用事业，供水作为"长子"被率先推向市场，此后于1998年印发《城市供水价格管理办法》，明确供水企业合理盈利的平均水平应当是净资产利润率8－10%。但分家并不彻底——污水和垃圾项目都有特许经营条例来约定政企之间的责权利关系，供水却只有一份价格文件。此后，国家资金优先投向污水、垃圾处理领域。

"长子从来不是特权，而是责任。"这句话概括了供水行业三十多年来的处境：在快速城市化与政府财力不足并行的时期，供水行业默默扛起了本应由公共财政承担的部分。这种先天不足造就了本来最强大的"长子"，发展到现在成了三大行业里最弱小的一个。好在现金流相对稳定，行业没有垮掉，但健康发展不能持续。

长期以来，供水企业与政府边界并不清晰，不少管理者出身政府系统，天然把安全责任放在首位，同时供水缺少像污水、垃圾领域清晰的制度安排，政府、企业、用户之间的角色模糊。新条例实施，是一次本质的"回归"——把公共属性重新放回第一位，将公共服务责任与能力重新对齐。

为什么供水条例选在当下这个时间节点？因为行业面临的环境已经彻底变了。

一是进入后小康时代。全面建成小康社会后，二十大报告在部署民生工作时明确提出"尽力而为、量力而行"，二十届三中全会文件也延续了这一表述。这八个字意味着，中央和地方财政都不再具备大规模扩张公共服务的能力。后小康时代，公共服务的逻辑从覆盖面转向质量与可持续性。

二是规模扩张阶段已经结束，公共服务要在可持续的基础上守底线。

三是供水安全被提到更高位置。百年变局叠加外部环境的不确定性，供水作为城市生命线工程，其战略权重显著上升。

三重背景下，供水行业的老问题就藏不住了：一个长期靠一己之力硬扛的行业，一套先天发育不足的产业结构，在外部环境日趋复杂的今天，已经独木难支。接下来，公共服务责任与能力必须重新对齐，新《供水条例》正是在这个节点上应运而生。

02. 角色重塑：从"角色模糊"到"各归其位"

新条例最大的亮点，就是明确了地方人民政府对供水工作负主责。这一安排有其现实逻辑：供水行业的可持续发展，不能只靠水价。即便未来水价机制逐步理顺，收益率能达到3%—4%已属不错，这个水平撑不起供水行业的长远发展。供水归根到底是公共服务，主责必须落在政府身上，政府角色需要从压力传递者回归组织者。

供水公司的角色则回归"专业"本位。供水企业核心价值在专业运营能力，是服务的直接提供者，不能做越位的投资主体。

用户的责任一直没有被强调。用户并不只是被动接受服务的一方，还承担着支付义务和监督义务，是公共服务的最终裁判，承担共同治理的角色。

地方政府角色归位，就是从被动承压、向下施压走向主责与组织，具体来说可概括为"向上争取、横向协同、向下闭环"三个层面。

向上争取，是指单靠地方自身财力，已难以支撑供水高质量发展，需要积极争取转移支付，并推动其他领域资金向供水倾斜。在土地财政退坡的背景下，更应避免以优化营商环境为由过度让利工业，供水作为需要保护的民生行业，应获得政府更多资源倾斜。

横向协同，供水不再是"画地为牢"的行业。供水与水利、环保、工业发展等多个领域深度交集，单靠供水企业做好分内之事远远不够，需要跨部门、跨区域组织协同，把分散的职责整合为一致的服务能力。

向下闭环，是资金和资源来源不能局限于供水企业自身。供水项目需要打通多种融资渠道，引入多元专业力量，形成从组织到落地的完整闭环。

对供水企业，傅涛特别提醒要避开两个误区：

一是"不把自己当回事"，丢掉专业性，放弃应有的话语权与技术判断；

二是"太把自己当回事"，越位成了投资主体，承担了本不该承担的责任。

中国城市的供水专业能力，是一代代供水人积累下来的家底：南京攒了100年，上海攒了140年，几乎所有省会城市都有70年以上的专业积淀。新条例明确政府负主责，但公共服务的专业能力仍然掌握在供水企业手里。

早在2012年供水服务促进联盟成立时，傅涛就提出过"支点理论"。政府调整水价从来不是为了缓解供水企业的亏损，是缓解自身的支付压力；而政府增加投资，则是为了缓解老百姓的支付压力。公共供水企业只是一个支点，支点的两端承载的始终是政府责任与公众责任。

03. 价值重塑：守底线，拓空间

新供水条例重塑的第二件事，是供水企业如何发现价值。

傅涛抛出了他七年前就提出的"食堂理论"：一楼是人人可及、保基本、保公平、守民生底线的基础公共服务；二楼、三楼是可选择、按需付费、创造价值和拉开品质空间的高质量服务。以食堂一楼类比供水服务，过去供水供不应求，在一楼也能挣钱；现在供求关系失衡，所有基础公共服务都供大于求。供水公司想靠一楼赚钱已经没有可能，保本持平就是最高目标。想赚钱必须上二楼做增值服务，这才是高质量发展的核心。同时，高质量发展，不是把供水标准无限拔高，基础服务的底盘不宜过高。守底线的能力，决定了拓空间的空间，高质量服务是底线之上的价值空间，二者不可混为一谈。

编辑：赵凡