2025污水特许经营“分手潮”：千亿投资如何补偿成焦点

2025年，中国环保行业集中出现多起污水处理厂特许经营权被提前终止的案例。这一波“分手潮”背后的原因可真是一出“罗生门”。除了企业自身违约，还有城市规划调整、国家新政策出台，甚至进水超标导致项目无法正常运营等各种意想不到的状况。

不过，无论“分手”理由多充分，核心争议点往往很现实——补偿多少钱？怎么补？这直接关系到企业前期砸下去的真金白银能不能回本，也影响到双方能否体面“分手”，以及再合作的可能。

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2025年，中国环保行业集中出现多起污水处理厂特许经营权被提前终止的案例。这一波“分手潮”背后的原因可真是一出“罗生门”。除了企业自身违约，还有城市规划调整、国家新政策出台，甚至进水超标导致项目无法正常运营等各种意想不到的状况。

不过，无论“分手”理由多充分，核心争议点往往很现实——补偿多少钱？怎么补？这直接关系到企业前期砸下去的真金白银能不能回本，也影响到双方能否体面“分手”，以及再合作的可能。

01. 2025年，多家污水厂特许经营权被提前终止

华昊水务：

2025年3月18日，平南县住房和城乡建设局发布公告，决定解除与广西平南县华昊水务有限公司签订的特许经营协议，并收回授予华昊水务的特许经营权。2018年2月5日，平南县住房和城乡建设局与华昊水务签订《广西壮族自治区贵港市“十三五”镇级污水处理厂及配套管网ppp项目（第二批）平南县镇级污水处理厂及配套管网ppp项目之特许经营协议》。今年6月18日，平南县住房和城乡建设局再发公告，自2025年6月19日起，对平南县镇级污水处理厂及配套管网PPP项目实施接管。郴电国际：2025年7月2日，郴电国际发布公告称，郴电国际全资子公司格瑞环保向郴州市城管局申请的1亿元特许经营权终止补偿款已全额到账，加上此前已收到的4000万元和24827万元，因相关部门提前收回格瑞环保运营的郴州市第二、第四污水处理厂补偿款总额3.8827亿元全部兑现。据了解，郴电国际为当地国资企业，由郴州市国资委实际控制。2018年12月，格瑞环保与郴州市城市管理和综合执法局签订了《郴州市第二、第四污水处理厂PPP项目特许经营协议》，根据约定，项目特许经营期限为三十年。2021年8月，郴电国际又披露称，格瑞环保收到郴州市城市管理和综合执法局的通知，拟提前终止《郴州市第二、第四污水处理厂PPP项目特许经营协议》，其资产转让由郴州市政府收购。

兴源环境：

2025年8月，兴源环境发布公告称，经友好协商，诏安县四都镇人民政府、漳州兴源水务有限公司、诏安工业园区管理委员会与公司一致同意提前终止福建省诏安县城东污水处理项目协议。据悉，2016年 6 月，兴源环境子公司漳州兴源水务有限公司与诏安县四都镇人民政府签订了《福建省诏安县城东污水处理厂BOT 项目投资、设计、建设、运营、移交特许经营协议》。2019 年6月，该项目开始正式运营，项目特许经营期为 29 年。

海天股份与北控水务：

2025年7月15日，海天股份发布公告称，天府海天因与四川天府新区农业农村局、四川天府新区管理委员会存在特许经营权合同纠纷，双方未能就赔偿金额达成一致，遂向当地人民法院提起诉讼，索赔金额2.75亿元。中科成环保集团有限公司也于今年6月就华阳污水处理厂（一期）特许经营权纠纷提起了诉讼。2006年3月，北控水务集团旗下最主要的业务实体之一——中科成环保集团有限公司以BOT方式建设、运营华阳污水处理厂（一期）；2011年6月，海天股份全资子公司双流海天水务有限公司以BOT方式建设、运营华阳第一污水处理厂（二期）。但后来受双流县撤县设区的影响，这两座污水处理厂的归属也发生了变化。后来，华阳中科成与天府海天先后分别与天府新区管委会签订补充协议，并各自约定特许经营期。按照协议来看，目前华阳中科成拥有的一期项目特许经营权距离到期还有大约7年时间，天府海天拥有的二期项目特许经营权距离到期约15年。

创业环保：

11月17日，创业环保发布公告称，公司董事会同意终止实施恩施市大沙坝一期、二期(谭家坝)污水处理厂及配套管网工程特许经营项目。创业环保表示，项目公司清算总金额可覆盖累计投入资金（含应付未付款项），实现投资资金平衡，不会对公司经营发展产生影响。后续创业环保、武汉市政及项目公司持续与恩施市住建局等部门沟通终止相关安排并达成共识。

南水北调集团：在供水领域，也存在同样的情况。10月22日，襄城县水利局宣布，与中国南水北调集团水网水务投资有限公司联合体签订的襄城县城乡供水一体化特许经营项目合同终止。

02. 复杂形势下，地方解约的原因复杂多样

当前，环保行业面临的内外部挑战纷繁复杂，有关部门提前回收污水处理厂特许经营权的原因也复杂多样，并非单一因素导致，可归纳为以下几个主要类别：

1、项目公司严重违约与履约能力不足

这是最直接、最典型的原因，主要体现在华昊水务的案例中。据平南县住房和城乡建设局发布的公告，终止特许经营协议的原因为，华昊水务在履行协议过程中存在以下严重违约行为：未能全面履行特许经营协议约定的义务；未按约定提供履约担保保函；未在约定建设期（2年）内竣工并通过竣工验收；未完善寺面镇、大鹏镇、大坡镇、六陈镇、大新镇、大洲镇、武林镇、安怀镇、东华镇、同和镇等10个乡镇的配套管网等。在这种情况下，甲方回收经营权是基于合同条款，因项目公司未能履行其基本合同义务，为确保公共服务的连续性和质量而采取的合法、必要的救济措施。

2、因公共利益和城市发展需要

海天股份与北控水务由于地方规划问题，而被迫面对的“邻避问题”是非常典型的案例。随着城市扩张，原本位于城市边缘的两座污水厂被居民区包围，原有的污水处理设施遭遇了“邻避”，新建居住区居民多次投诉和反馈污水处理厂选址不合理。迫于压力，当地寻求对两座污水厂提标改造，但该方案于2019年在公共参与中被否决。但是当地在未解除特许经营协议的情况下，筹划关停拆除上述两座污水厂，并在相同区位规划另建地埋式污水处理厂的行为也引发了之后的矛盾。郴电国际全资子公司格瑞环保面临的情况比较类似。其项目终止原因为根据当地的有关战略协议，拟由长江生态环保集团负责投资建设郴州市中心城区水环境综合治理项目，格瑞环保提前终止退出特许经营权协议是为满足公共利益的需要。这是一种基于更高层次的城市发展规划和资源整合需要而进行的战略性调整。

3、国家宏观政策调整

创业环保是直接受115号文的影响。据悉，2024年2月4日，创业环保项目公司接到恩施相关部门通知，要求按照115号文进行整改。当地以本项目终止特许经营的方式向湖北省发改委报送了整改方案，并召开专题会明确终止相关事宜。南水北调集团投建的襄城县城乡供水一体化特许经营项目终止理由同样与此有关。襄城县水利局表示，在项目合作推进过程中由于非乙方原因导致项目实施的边界条件发生变化，实质性背离了招标文件、特许经营方案，包括终端收费权问题、自备井关停问题、工业水费问题以及征迁安置费用问题四个方面，现采购人与中标单位协商签订项目合同终止。此类回收是“合规性”回收，在国家层面进行政策纠偏和规范管理时，地方必须服从顶层设计，对不符合新政策的存量项目进行清理，即使项目本身可能正在正常运营。

4、客观情况变化导致合同基础丧失

兴源环境的公告中明确提到了“环保政策变化”和“进水超标”等客观原因。兴源环境公告解释称：“因城东污水处理厂的进水浓度多数时间仍然严重超过其设计处理能力，漳州兴源虽采取工艺调整等多种措施尽力解决相关问题，仍无法保证处理后的污水稳定达标”。环保政策趋严可能要求处理标准大幅提升，导致原项目技术或经济上不可行。“进水超标”则意味着上游来水水质长期超过设计标准，损坏处理工艺，导致出水不达标，而这并非项目公司运营能完全控制的风险。此类回收属于“协商性”回收。合同履行的基础环境已发生根本性改变，继续履行对双方都可能不公或无法实现。通过友好协商提前终止并给予合理补偿，对政府和项目公司而言都是一种理性的风险化解方式。

03. 争议的核心：补偿金额的确定以及能否达成一致

污水处理厂等环保项目往往在前期需要投入大量资本用于土地、厂房、设备和技术。特许经营期被迫中断，意味着企业通过长期运营收回投资并盈利的商业模式被打破。此外，当前环保企业面临回款难、资金链紧张的情况，特许经营协议的中端将对企业的现金流形成巨大的挑战。

因此，除了企业严重违约的情况外，在其他情况下，相关部门通常需要对项目公司前期的投资进行补偿，在这一过程中时常引入第三方评估机构对补偿金额进行评估。补偿金额的确定以及能否达成一致，是终止过程是否顺利的核心。

中国水网此前曾报道，据不完全统计，2020年至今，全国有过公开报道的类似事件中，至少发生25起污水处理、水环境综合整治、餐厨垃圾等领域项目的特许经营权提前收回事件，其中大约60%的项目能够通过市场化回购实现平稳过渡（特许经营权提前收回：补偿款成“救命钱”，也是博弈焦点）。

在2025年出现的这些案例中，甲方基本上都表示会补偿环保企业。

如郴电国际就在今年发布的公告称，因当地提前收回格瑞环保运营的郴州市第二、第四污水处理厂补偿款总额3.8827亿元全部兑现。郴电国际还表示，本次收到的污水厂项目补偿款将对公司的现金流产生积极影响，有利于公司的生产经营。

平南县住房和城乡建设局也表示，华昊水务将项目资产移交后，平南县住房和城乡建设局依据第三方评估机构的评估结果依法进行补偿。兴源环境在公告中表示，有关部门将按照评估价值约2895万元回购该项目相关权益。

襄城县水利局则在公告提出，鉴于南水北调集团联合体在襄城项目投标、筹备、调研等工作中已经支出了相应费用，经甲乙双方共同确认，甲方补偿乙方人民币2347084.06元。

但由于评估和补偿标准不同，导致双方无法达成一致，最后对簿公堂的案例也有不少。如前文提到的海天股份及北控旗下公司被收回特许经营权的案例，特许经营权的解除导致两公司投建的厂区已“荒废”，政府方聘请第三方评估单位评估厂区资产残值，提出补偿意见，但政企双方未能就赔偿金额达成一致。由此，两家企业于2025年6月先后就此事提起了诉讼。

双方应如何确定补偿机制和回购价格？从相关案例可以看出，个案补偿机制不尽相同，但补偿范围总体涵盖投资本金、厂区运营相关的有形及无形资产、历史欠费及逾期利息，还涉及特许经营权终止的专项补偿。对企业而言，其融资结构通常基于特许经营全周期设计，提前终止将导致企业损失整个协议期内的预期收益。因此，补偿评估需突破单纯资产残值核算，将特许经营协议剩余年限的合理收益纳入考量范畴。

北京万库信息咨询有限公司总法律顾问刘敬霞在接受中国水网采访时曾指出，通常要按照特许经营协议的约定来确定；约定不清或未约定的，可以参考行业管理、援引相关法规政策通过谈判进行协商确定；如果协商无法达成共识，就需要通过诉讼或约定的仲裁机制解决争议。

刘敬霞特别指出，从企业方来讲，要在最初谈判、签订特许经营协议的时候就予以明确、详细地约定，不留争议隐患；其次是在协议执行过程中对不清晰、不明确的内容或合同漏洞、前后不一致的矛盾或冲突之处进行补救约定、澄清；争议发生后也要争取进行协商。

04. 写在最后

在当前复杂形势下，特许经营项目面临一定的风险与不确定性。上述案例为有关部门和环保企业都提供了重要启示。

对甲方而言，在因公共利益或政策变化终止协议时，建立合法、公平的补偿机制至关重要；对企业而言，则需要在项目初期就在协议中明确约定退出与补偿条款，并加强风险识别与管理能力，以应对可能出现的政策变化与市场风险。

编辑：赵凡