穿上“非特许”马甲后，它们畅通无阻！风险、边界等引深思

近期，多地环保领域频频出现一种引人深思的现象：一批“经营权”出让项目陆续释放出来，以“非特许”的形式亮相，进行高额转让。这一做法迅速引发对PPP新机制政策要求与地方实践之间落差的广泛关注。

2025年8月15日，十堰市郧阳区公布的一则交易结果，将这类“去特许化”操作再次推向风口浪尖：湖北本地国资——湖北惠文资源循环有限公司以7.62亿元，通过拍卖方式竞得该区建筑垃圾消纳处置30年经营权。

有业内人士指出这类项目疑似是钻了相关政策，尤其是1013号文的空子。1013号文中规定，不得采取拍卖等方式选择特许经营者。而非特许经营项目目前尚不在监管范围内，且经营权拍卖中的中标方一般都是地方国企，是典型的地方政府变相融资手段。这类模式其实不利于政府与企业的良性发展。同时公共服务领域的经营权与特许经营权的边界何在，也值得深思。

01 政策紧缩与合规挑战，特许经营项目遭遇急刹车

2023年11月3日，《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》(国办函〔2023〕115号)(以下简称“115号文”)印发。

115号文规定，“要坚持初衷、回归本源，最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建(含改扩建)项目，制定《支持民营企业参与的特许经营新建(含改扩建)项目清单(2023年版)》……”，根据清单，环保领域中，垃圾固废处理和垃圾焚烧发电项目应由民营企业独资或控股;污水处理项目中民营企业股权占比原则上不低于35%。

115号文明确，2023年2月前未完成招标采购的项目及后续新项目需按新机制执行，强调鼓励民营企业和外商投资企业参与。

这也标志着我国政府与社会资本合作迈上了一个新的发展阶段。

政策一出，多地已公布的相关特许经营采购意向瞬间“急刹车”。

据了解，在115号刚刚发布后一段时间内，曾密集出现多个项目宣布废标或中止招标，涉及的范围包括城乡供排水、水质净化、工业污水处理、生活垃圾焚烧、环境综合整治等领域。

有的在招标过程中就被叫停，如茂名市第一水质净化厂厂网一体化特许经营和委托运营项目“收到采购人通知，该项目因故暂停”，长沙市望城区低碳环保能源综合体项目(含生活垃圾焚烧发电特许经营权)“现因政策调整，招标人决定暂停本次招标活动”。

有的项目在完成招标程序后又被废止的。如松桃县共五个城乡供排水一体化建设项目特许经营权在已经先后发布中标/中标候选人公告后，却因“中标单位与相关政策要求不符”而终止。

还有的甚至还没有招标就被按住了。典型案例如河南省许昌市魏都区：该区早在2022年就与地方国企签订了10年期的环卫市场化运营合同(年费约6092万元)。2024年11月，当地曾试图将其升级转型为特许经营模式，并发布了8400万元的采购意向。然而，受115号文严控，该项目最终未能正式启动招标。最终，在2025年6月，当地叫停了特许经营尝试，转回传统政府购买服务模式，重新启动了3年期、预算约2.48亿元的项目招标。

许昌的案例并非孤例。政策高压下，不少前期规划的特许项目悄然搁浅：河北涞水县在2024年10月雄心勃勃地推出预算超19亿元、长达35年的城乡管理一体化特许经营项目，为此不惜提前终止刚启动的同年初签订的3年期环卫项目，但至今招标无影;贵州仁怀市在2023年11月就发布的环卫特许经营采购意向，在等待了一年半后，最终也转向了3年期的传统采购模式，设定年预算1.2亿元。

政策的刚性约束与地方实际落地之间存在着明显落差，这种落差也催生出了各种规避策略。

02 “经营权”替代“特许经营权”，地方融资的绿色通道?

之前很长一段时期内，特许经营权拍卖，成为了市场上很火热的现象。

例如，2023年广西南宁“天价停车费”事件中，停车管理公司依靠政府转让的道路停车位泊位经营权，将未来25年半的停车泊位费质押给两家银行，获得了72亿元融资;2024年年11月，山东省济南市平阴县出让低空经济特许经营权，以9.24亿元的价格，把“天”卖了30年。

有业内人士提到，一些地方以特许经营为幌子，把项目包装成特许经营权转让，但实际上并不是真正的特许经营。这些项目基本是政府平台公司中标，然后打包去银行贷款，事实上增加了政府隐性债务。

在这样的背景下，在115号文出台一年多以后，2024年底，发改委再次发文对政府和社会资本合作的新机制进行规范，出台《关于进一步做好政府和社会资本合作新机制项目规范实施工作的通知》(发改办投资〔2024〕1013号)(以下简称“1013号文)，无疑又将政府与社会资本合作(PPP)发展历程推向高潮。

该文件明确要求PPP项目应严格聚焦于使用者付费，合理运用特许经营模式，也提到要优先选择民营企业参与。更重要的是，文件划出了两条不容逾越的刚性红线：一是“不得采取拍卖等方式选择特许经营者”，二是明确“垃圾清运等不涉及固定资产投资的业务不得采取特许经营模式”。

E20研究院执行院长、湖南大学兼职教授薛涛接受《华夏时报》采访时提到，这次政策的收缩，主要就是强调地方政府不要随便去搞“特许经营权”。部分地方政府为了融资，利用低空经济、垃圾回收、数据资产、智慧停车等轻资产项目的特许经营权套现，并不符合传统的基础设施特许经营的概念。这与特许经营PPP的目标是完全背离的。

国家政策明确禁止以拍卖方式确定特许经营者，然而这一限制却催生出不少“换个名头继续推进” 的案例。

当部分项目受阻于“特许”之名时，另一股操作浪潮则在“经营权”标签下畅通无阻。

政策出台后，各地在项目实施过程中仍出现了诸多值得关注的现象，特别是在建筑垃圾消纳处置领域，近期多个相关项目以“经营权转让”之名推进，但在实质内容上与原有的特许经营项目高度相似。

如，近期刚刚尘埃落定的重庆丰都县马鞍山建筑垃圾处理场经营权项目，就是采用“价高者得” 原则确定竞得人，最终由地方国资竞得。比较有意思的是，该项目疑似在今年1 月就曾发布过中标公告，只不过当时它还是一个特许经营权出让项目，当时项目名称为丰都县马鞍山建筑垃圾处置场特许经营权项目，采购方式同样按照价高者得原则确定竞得人。两次项目的出让范围、规划占地面积(296.5 亩)及设计库容(1000 万 m³)完全一致。

编辑：赵凡