宁波再生水发展战略及启示

本文系统分析了宁波市再生水发展战略，梳理宁波市再生水产业发展，可以发现，宁波市将再生水产业纳入城市总体发展规划，从再生水总体规划布局、应用场景拓展、输配体系构建、技术创新应用、体制机制改革、配套资金支持保障以及以宁波水务环境集团为市域水务一体化主体推动再生水市场开拓等方面出发，构建起了城市再生水总体战略布局，这不仅使宁波再生水在规模和质量上实现了突破，还在应用场景、技术创新和政策支持等方面形成完整的再生水利用体系，为城市绿色高质量发展提供了有力支撑。

01宁波市再生水战略背景

我国人多水少，水资源时空分布不均，供需矛盾突出，水资源短缺已经成为经济社会可持续发展的瓶颈制约。2020年以来，国家层面政策大力推进工业、农业、城镇等领域节水，并对缺水地区和水环境敏感区域提出针对性要求。从目前发展现状看，污水再生利用是解决水资源短缺和污染的重要途径，通过将污水适当处理后产出的再生水替代常规水资源用于工业生产、生态补水、市政杂用等，是最有效的节水减污行动，有助于破解我国水资源困局。

为提高我国污水再生利用率，2021年1月，国家发展改革委等10部门联合发布《关于推进污水资源化利用的指导意见》（发改环资〔2021〕13号），提出开展再生水利用配置试点工作。同年12月，水利部、国家发展改革委等6部门印发《典型地区再生水利用配置试点方案》（水节约〔2021〕377号），部署具体工作安排。经各试点城市申报、各省（自治区、直辖市）人民政府审批并报水利部等6部门备案。2022年12月，试点城市名单公布，全国有29个省（自治区、直辖市）共78个城市纳入试点。宁波作为首批入选国家典型地区再生水利用配置试点的城市，2023年底在水利部试点中期评估中获评优秀。

根据对宁波市水资源情况的了解，宁波市虽地处江南水乡，但人均水资源量仅为世界人均的25%、全国人均的50%、浙江省人均的60%，是一座典型的中等缺水城市。加之时空分布不均，降雨受季节变化和地域差异影响较大，使得缺水问题更加凸显。另外，宁波市作为工业强市，其工业生产对水资源的依赖程度和开发强度都很大。数据显示，宁波市水资源整体开发利用率达24.1%，较全省高6.3%，宁波市内优质水源工程已接近开发完毕，潜在增幅空间不大。虽近年来陆续开展了汤浦水库、浙东引水、钦寸水库等域外引水工程；但根据宁波市新一轮水资源综合规划测算，预计全市2025年水资源缺口近3.0亿立方米，2035年水资源缺口5.5亿立方米。宁波现状水资源利用或难以支撑未来经济社会高质量发展。在此背景下，考虑到再生水在非常规水资源中不仅具有较高的保证率，同时相较于其他非常规水资源（如海水淡化），还具备制水能耗低和成本低的优势。因此，宁波市大力发展再生水，拓展“城市第二水源”。

02宁波市再生水发展战略及启示

宁波市再生水利用经历了从理念转变到实际应用，从保障机制建设到分质供水体系构建，再到生态治理模式创新的突破，并形成了一套较为完善的再生水利用系统。截至2024年9月底，全市再生水利用量为2.06亿立方米，再生水利用率28.63%。

回顾宁波市再生水产业发展，可以发现，宁波市将再生水产业纳入城市总体发展规划，从再生水总体规划布局、应用场景拓展、输配体系构建、技术创新应用、体制机制改革、配套资金支持保障以及以宁波水务环境集团为市域水务一体化主体推动再生水市场开拓等方面出发，构建起了城市再生水总体战略布局，这不仅使宁波再生水在规模和质量上实现了突破，还在应用场景、技术创新和政策支持等方面形成完整的再生水利用体系，为城市绿色高质量发展提供了有力支撑。

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编制再生水总体规划

推动再生水利用工作

再生水利用是一个复杂且多维度的问题，涉及技术、经济、政策、社会认知等多方面因素，其中地方层面再生水利用工作水平还比较低是当前制约再生水推广的主要因素之一。宁波市申报试点城市成功后，根据城市水资源禀赋、水环境承载力、发展需求和经济技术水平等因素，决定统一再生水总体规划布局，并制定了明确的再生水发展目标。2022年，宁波市在市级层面提出了“1355”的再生水利用配置布局，即1个总体目标，3个全面构建，5个宁波特色，5类工程支撑，以及相关的配套政策。其中在“3个全面构建”上，宁波市规划了三个主要构建方向，即构建“境外水源+本地水源+再生水”为一体的水源供给保障机制；构建“自来水+工业水+再生水”互补共济的分质供水新模式；构建“再生水补水-水质生态改善-自然河道景观”水环境综合治理模式。

表2-1  宁波市再生水利用配置布局

同时，宁波市围绕再生水利用长远发展目标，于2023年12月公示《宁波市区再生水利用专项规划（2021-2035年）》，旨在明确再生水利用具体工作部署。针对宁波市再生水利用系统，文件提出采用全域谋划、重点突破、以点辐面、要素整合、协同促效的规划原则，充分结合市区各区域规划定位、产业布局，拟近期形成“三江片、东部临港片、南部奉化片及沿象山港片”四大片区，远期将试点区建设经验辐射至全市域范围的再生水系统总体布局。综合来看，通过科学确定再生水目标任务，合理选择重点领域和利用途径，宁波市优化了再生水系统布局，因地制宜制定了再生水利用方案。此举不仅促进了全市再生水有效利用，还对后续再生水指标的落地和项目方案的实施起到了引领作用。

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强化再生水统筹管理

构建明确再生水工作格局

再生水利用不仅仅是一项技术性工作，更是一个包含水利、发改、住建、生态环境以及城市水务集团在内的跨部门、多主体、多领域系统工程。由于不同主体在再生水监管中的职能划分和职责存在差异，会对再生水利用工作产生不同影响。因此，建立再生水统筹管理体系，明确各部门职能分工，有助于加强各部门之间的协同配合，形成工作合力，确保再生水利用工作的统筹协调、高效推进。2023年宁波市在《关于加快推进再生水利用的实施意见》针对再生水利用工作组织保障，要求发挥市城市排水与再生水利用联席会议统筹协调作用，明确部门职责和年度目标任务，形成市级统筹、部门协同、上下联动的工作格局。通过强化组织领导，建立工作机制，确保再生水利用各项工作落地见效。

在此背景下，宁波市政府相应建立了以分管副市长为总召集人的再生水利用联席会议制度，全面领导和推进宁波市的再生水利用工作。具体实践上，由发改部门负责再生水利用宏观政策制定，再生水水价调整、超定额用水加价收费标准制定和监督管理等工作；生态环境部门负责生态水补水水质标准制定和监督管理等工作，并且针对排污总量控制的相关企业使用再生水的，在核算企业污染物排放总量指标时予以核减；水利部门负责推动节水和水资源配置工作；住建部门负责新建再生水利用管网并对企业涉及的节水相关工作进行指导监督等；宁波水务环境集团作为推进再生水利用工作核心实施主体，主要负责再生水生产、输配设施建设等。其中，宁波市水利局将再生水纳入水资源的供需平衡体系，实行水资源统一配置。并分别在2023年、2024年发布了《宁波市区再生水利用专项规划（2021-2035年）》（公示稿）、《宁波市再生水利用河道生态补水技术指南（试行）》，为再生水的开发和利用提供了政策支持和技术指导。同时宁波市水利局启动了再生水利用五大工程，并结合宁波智慧水利建设，开发再生水利用监管场景，强化再生水的有效利用和安全管控。探索借助数字化手段助力再生水利用的安全性和可靠性。

截至目前，宁波再生水工作通过统筹各主体职能分工，形成了较为明确的工作格局，并且利用再生水利用联席会议制度实现了各部门的有效协调，使再生水利用工作中重大问题得到较好的解决，有效推动了再生水工作的全面开展。

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拓展再生水多元化应用

提升再生水利用水平

随着再生水的“量”和“质”的逐年提升，宁波市为进一步盘活城市水资源、提升再生水利用水平，增强城市水系活力，通过优化再生水产业布局，持续拓展再生水应用场景，并逐渐形成了再生水“多领域、多功能、多途径”的多元化利用格局。根据《宁波市区再生水利用专项规划（2021-2035年）》（公示稿），宁波市结合城市用水特点、产业结构布局、水环境特点，提出再生水优先用于工业生产，有效替代优质水资源。在此基础上，通过建设河道补水工程，将再生水用于补充河道用水，改善水体环境，同时加大再生水在城市杂用如城市绿化、道路浇洒以及冲洗车辆等方面的应用。

目前，宁波市因地制宜地探索出了河道生态补水、工业水源补水、高品质工业直供水、市政杂用水四大符合宁波实际的再生水应用场景：利用净化水厂周边河道进行再生水回灌利用，净化河道水质，每天约2万吨再生水进入陆家河，显著提升周边居民生活质量。一批工业水厂把再生水作为水源，岚山净化水厂高品质“双膜”再生水应用到镇海炼化有限公司，为宁波市每年节约水库水2550万立方米。大力推进分质供水，实施姚江工业水厂二期扩建、第二工业水厂新建等工程，全市工业供水能力达110万吨/天，有效缓解优质水资源的紧缺问题。另外，宁波市开辟水环境治理新路径，拓展再生水应用场景至高架绿化灌溉、道路清洁、车辆冲洗等领域。从实际情况来看，宁波市再生水利用均取得了较好的成效和可复制推广的经验。

同时，宁波市按照“一厂一策”的原则，根据各净水厂实际情况，科学确定再生水利用方向、利用数量和水质标准。例如，长丰、福明等净化水厂主要应用于生态补水，岚山、新周等净化水厂主要应用于工业水源补给等，差异化用水策略进一步确保了再生水的合理配置，使城市再生水能够发挥出更大的使用效益。

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加快再生水输配体系构建

补齐再生水设施建设短板

推广利用再生水的首要条件是管网设施必须配套完备，管网设施通畅。但目前我国再生水管网建设相对滞后，已经具备通水条件的区域存在管网与用户尚未连通的情况，再生水利用效益有待提高，再生水厂生产能力未得到充分利用。对于宁波市而言，现状再生水的使用场景基本都分布在净化水厂附近。除镇海、北仑外其他地区再生水利用比例有待提高。另外，宁波市污水处理设施尾水排放点多位于河流下游或近出海口，生态补水效果不够明显。城市分质供水体系、再生水利用等配套市场化机制有待健全。

为有效提升再生水输配能力，统筹污水收集、处理设施与再生水利用设施，打破传统点状配置的区域限制，宁波市加快再生水输配体系构建，围绕网的建设，加速规模和系统性布局。2023年11月，宁波市住房和城乡建设局组织修编了《宁波市市区地下综合管廊专项规划（2018-2035）》（2021年修订公示稿），明确将再生水输配管网纳入城市综合管廊，并与综合管廊同步规划实施，推动再生水利用“由点扩面”。通过依托地下综合管廊，精准规划地下空间开发，补齐再生水输配短板，形成“两横三纵”的再生水输配高速水网，以提高再生水输送能力并拓展再生水应用场景。

目前，宁波全市33座污水处理厂（其中宁波水务环境集团下属6座净化水厂）逐年扩能提标，再生水生产规模为132.3万吨/日，实现从污水处理终端向水资源供给前端的转变；宁波市在再生水领域“五大工程”已有11个项目竣工，已建管网总长度94.53公里。2025年，宁波市紧跟地下综合管廊建设进度，开展包括宁波市世纪大道（东明路-兴宁路）、通途路等在内多条综合管廊再生水管网工程，推进再生水输配管道一期及支网建设，努力实现“综合管廊+再生水管道+城市河网”联网联供联调的配置模式。并且在加快“织网”的同时，全面开发沿线生态补水、口袋公园、绿化灌溉等再生水利用场景，进一步释放再生水利用容量空间。

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创新再生水生态治理模式

推进再生水规模化应用

宁波河网水系密布但流动性不足，能够用于生态补水的水资源不多，导致部分河网生态用水保障难度大。而再生水具有点多面广、再生替代的优势，能够作为稳定的生态水源有计划、可调节、持续性地补充城市河网水量，增强水体流动性，同时通过水质净化措施，提升水体的自净能力。2013年，宁波市开始探索再生水应用理念，并在2015年启动了陆家河再生水回灌试点项目，由附近的福明净化水厂向陆家河每天补给2万吨再生水作为生态补水。2017年该项目成功通过国家科技示范工程项目验收，成为宁波市域再生水项目的典型案例。目前，宁波市形成了“再生水补水-水质生态改善-河道自然提升”的水环境综合治理模式，每天生态补水约40万吨，现状用于生态补水的比例达到了78%，有效促进了再生水的规模化应用。通过多点位实施城市内河再生水生态回灌措施，不仅补充了城市河网水量，加强区域河网水系流通，还有效解决了水质恶化的问题。根据《宁波市生态环境状况公报》显示，2023年，宁波市地表水市控及以上断面水质优良率96.8%，功能达标率95.7％，分别较2015年提高了51.8%和29.4%。

2024年2月，为进一步推动再生水在河道生态补水中的应用，宁波市水利局编制出台了《宁波市再生水利用  河道生态补水技术指南（试行）》。该技术指南不仅填补了再生水用于河道生态补水方面行业技术指导上的空白，还创新性提出再生水用于河道生态补水的“9+X”监测指标、“5+X"评价指标的水质监测指标体系，且相关水质监测指标的要求高于现有国家标准，从而实现了污水处理厂排放指标体系向地表水环境质量指标体系的衔接过渡。

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加强再生水工业领域应用

实现再生水效能提升

除生态补水外，宁波市结合城市产业发展，积极拓展再生水的应用范围。由于宁波制造业发达，钢铁制造、电力生产等耗水量高的企业在工业经济中占比较大，因此2006年，宁波市在全国率先推出了“分质供水、优水优用”的城市分质供水模式，将大型工业企业供水与城市自来水供水分开，将再生水逐渐纳入工业供水体系，加强再生水在工业领域中的应用。近年来，围绕“2070”工业聚集区新格局，宁波市探索“自来水+工业水+再生水”互补共济新模式及园区小规模高品质水供应方案，并且重点围绕工业水源补水和高品质工业用水应用配套再生水处理设施及规模。截至目前，已有宁波高品质再生水供给至园区内的大型工业企业，包括像镇海炼化、镇海电厂等，缓解了水资源短缺与工业生产发展之间的矛盾，促进了工业的可持续发展；也有被用作锅炉用水或者是精密产品的制造用水等方向，开辟了高品质再生水使用新渠道，并扩大了再生水治水企业的经济效益。

另外，考虑到经济效益是再生水在工业领域应用的关键，宁波市充分发挥价格和政策导向作用，鼓励再生水制水企业与用户根据供求关系自主协商定价，形成了运行成熟的再生水市场价格。数据显示，目前宁波市自来水工业水价采用6.12元/吨和6.92元/吨（对环境影响较严重工业企业）两种，而工业供水的现行再生水价格在1.4-2.3元/吨之间，与自来水价相比具有明显的价格优势，将工业生产用水替换为再生水，可有效降低工业企业的生产成本，放大再生水资源化价值，实现再生水效能提升。

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推进再生水技术创新应用

完善再生水数智平台建设

随着水务行业发展从“增量”走向“提质”阶段，技术创新和数智化应用已成为传统水务行业转型升级的重要方向。2022年，宁波市谋划建立从再生水生产——输配系统——利用端（用户）的全流程数字管理模式，依托宁波水务环境集团建成了全国首例再生水资源化利用数智管理平台。该平台全面整合现有智慧水务运营系统相关内容，实现对再生水水质、水压、水量等关键要素进行全面实时监控，同时建立了以信息化自动采集传输为基础的数据链条，并通过数据中心端实现智能分析。业务运营方面，通过智能传感装置和自控系统，结合“数字孪生”技术，实现对再生水厂运行状况的实时感知、对重要工艺环节及主要耗能设备的智慧控制以及对生产运行的辅助决策等，保证了再生水厂的安全稳定运行，提升节能降耗和智能化运行管理水平，形成低碳化、长效化、动态化运营管理体系。

随着宁波市再生水利用工作全域谋划和系统铺开，宁波市还将继续建设完善该系统，逐步建立起再生水低碳运营、科学调度、安全保障的现代化管理体系，以数字化赋能再生水利用提质增效，稳定发挥再生水“第二水源”的水资源节约效应，推动城市绿色发展和高质量发展。

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优化配套政策支持

健全再生水利用体制机制

优化包括再生水价格机制、激励约束机制等在内的配套政策支持，既是提高企业、居民生产、利用再生水的关键举措，也是完善再生水基础设施和强化监督管理的重要手段。宁波市在再生水体制机制建设上，立足再生水开发利用制度空白，通过探索与学习，不断建立健全再生水利用制度体系，相继发布了《宁波市城市排水和再生水利用条例》《宁波市供水和节约用水条例》等顶层设计文件，均明确将再生水纳入水资源统一配置，并在《宁波市城市排水和再生水利用条例》中从战略高度和发展大局出发，明确再生水规划、设施建设、激励机制、用地规划保障等，提出景观环境用水、工业用水和城市杂用水优先使用再生水的倡导意见。

与此同时，宁波市逐步建立健全再生水利用管理体制、激励机制、政策体系与考核体系，进一步完善价格机制，探索建立政府购买服务与市场自主定价相结合的综合定价模式。具体来讲，宁波市编制《宁波市再生水利用专项规划（2021-2035年）》，确立再生水在水资源配置格局中的定位；制定《宁波市再生水利用标准》，实现有序依规配置，进一步提升行业话语权与影响力。发布《关于加快推进再生水利用的实施意见》，推动完善再生水价格机制，灵活处理好政府与市场的关系：对于用于工业企业的，按照优质优价原则由供需双方协商定价，实行累退价格机制；对于用于生态补水和市政杂用水的，鼓励采用政府购买服务方式、区域水环境综合治理打包模式，加快推动污水资源化利用，促进再生水产业可持续发展。

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拓宽再生水投融资渠道

破解再生水资金困境

再生水利用公益属性强，在我国发展尚处起步阶段，需要大量的资金投入。然而单纯依靠政府财政资金难以实质性解决再生水行业投入不足和资金缺口问题。为有效减轻地方财政压力，提高资金使用效率，最大程度提高项目投资效益和社会效益，应探索“政府+市场”多元化投融资渠道，破解再生水的资金困境。根据《宁波市市区再生水利用配置试点实施方案》，宁波市将实施一批具有战略性、带动性的再生水相关项目，力争至2025年再生水利用率超过35%，总量达到2.5亿立方米，较2021年提升187%。

在此过程中，宁波市深化水务投融资改革，建立多元化资金保障机制。一方面，加大财政资金投入力度，争取中央财政资金、超长期国债资金对污水资源化利用重大工程及示范试点项目的支持，并充分发挥地方政府专项债对再生水项目的支持作用。同时，依法合规拓宽项目融资渠道，鼓励和吸引社会资本通过特许经营、政府购买服务、股权合作等方式，参与再生水利用设施建设和运营。鼓励企业采用绿色债券、资产证券化等手段，保障再生水项目的资金与收益。此外，强化国资国企支撑托底作用，积极实践绿色金融创新，统筹谋划推进市域水务一体化。2024年4月，发行宁波市水务环境集团有限公司2024年度第一期绿色中期票据（可持续挂钩），募集资金将全部用于江北下沉式再生水（一期）项目（庄桥净化水厂）等污水处理和再生水项目。

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发挥水务集团引领作用，

促进再生水可持续发展

城市水务集团是区域涉水业务的核心运营主体，承担着城市供水、污水处理、生态保护、市政设施建设和维护等关键职能，对于推动全市水务产业发展发挥着重要作用。2020年7月，宁波市挂牌成立宁波水务环境集团，进一步优化宁波水务资源配置和产业布局，促进水务运营和环境治理一体化运作。在此发展背景下，宁波水务环境集团加快全域水资源整合，持续提升水资源保障能力，逐渐形成了集蓄水、输水、制水、供水、净水、排水、污水处理、中水回用等于一体的水务全产业链。近年来，公司围绕城市总体发展战略，确立了再生水作为城市“第二水源”的理念，将“污水资源化”作为核心工作，全力推进。2025年，宁波市水务环境集团再生水利用量将努力达到1.8亿吨，为宁波市再生水利用量提升贡献力量。

聚焦再生水利用，宁波市水务环境集团依托全产业链平台，推动产业集群优势转化为市场竞争优势。在再生水用于工业用水领域，创新性地将再生水嵌入工业水体系，通过净化水厂将再生水输送至工业供水管网，由工业供水公司按需调配至相应的工业企业，最大程度地利用原有工业供水设施，形成具有规模效应的“再生水净化水厂-工业制水厂-工业用水企业”绿色产业链条。围绕生态补水、工业水源补水、高品质工业直供水和市政杂用水等多领域再生水应用场景，宁波水务环境集团深入开展定制多元产品服务，例如，公司积极打造了“再生水+智慧洗车”项目，围绕长丰、福明净化水厂区域优势，逐步探索再生水洗车产业，目前已在鄞州区布设4处洗车点，区域网络化洗车产业雏形呈现。

03我国再生水发展建议

再生水利用是目前解决节水、治污两大问题的最有效途径，对于改善当今社会水资源短缺问题有着重要意义。同时，我国在再生水利用过程中仍存在一些问题亟待解决，通过完善再生水价格形成机制、优化再生水产业布局以及发挥政策积极引领作用等对策措施，进一步提高城市污水再生利用率，建立安全可靠的再生水供给系统，实现再生水的合理利用。

完善再生水价格形成机制。再生水价格的合理形成是推动其广泛应用的关键。由于农林业、城镇杂用、工业、景观环境等不同应用场景下用水需求各不相同，对再生水水质标准要求不一，导致处理技术和成本差异较大，因此应通过差异化再生水价格促进其在不同领域中的应用。同时，考虑将再生水纳入水价改革体系统筹谋划，推动再生水和常规自来水形成合理的比价关系，不断健全完善再生水价格市场化形成机制和动态调整机制。

优化再生水产业布局。我国再生水应用以生态补水为主，工业用水和市政杂用比例较低，伴随对再生水普及力度的加大以及公众对再生水认知度和接受度的提高，未来需进一步扩大再生水应用领域，不断丰富再生水应用场景，使其在工业冷却、城市景观绿化、市政杂用、河湖水系补充、水源热泵等领域发挥更大作用。在此基础上，积极发展符合各种水质标准的项目，更好满足用户对高品质再生水的需求，提升其用于生产生活的比例。

发挥政策积极引领作用。再生水产业是实现城市水资源循环利用的重要支撑，因此更需要政策发挥刚性引领和约束作用。即进一步健全再生水利用的政策法规体系，完善统筹管理机制。针对再生水制水企业、用水企业的政策激励引导不到位，导致再生水扩大应用受限、市场自发配置动力不足的情况，应探索出台相关再生水激励政策，建立再生水替代自然水源和自来水的成本补偿机制，鼓励企业使用再生水，并对使用再生水用户实行奖励或给予一定补贴。

编辑：李丹