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污水垃圾特许项目扩容二期正当时,走单一来源靠谱乎?

时间:2020-01-10 09:01

来源:中国水网

作者:易发财、易碗汤

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在最早期的一波环境PPP项目建设潮成熟运营后,随着配套设施的逐步完善以及更大范围被囊括进来,更多的处理需求进一步释放。在E20环境平台出品的《水务行业市场分析报告-2019版》中,关于各省份污水处理能力及负荷情况数据显示,已有十余个省市的污水厂负荷率高于80%,包括云南、重庆、湖南、湖北、江西、天津、广东、广西、四川、陕西、浙江等地;固废方面亦然,不少垃圾发电厂在试运营期间已满负荷,垃圾“爆棚”、垃圾焚烧发电厂超负荷运转的情况层出不穷。

长期较高的运营负荷带来扩建或新建需求,加上分期建设及提标改造等因素影响,环保领域存在不少二期PPP的项目机会。在项目市场,大量的环保二期PPP项目集中面世。据中国水网统计,在这类环境二期PPP项目中,固废领域垃圾焚烧项目,多以划分边界、采购招标的形式完成;在水务领域,二期项目建设内容大多是在一期基础上进行延伸,因而该类项目有不小比例采用“单一来源采购”手段。

统计范围内,包括铜陵市城市排水一体化二期PPP项目(6.56亿)、赤壁市污水处理厂提标扩规模PPP项目(2.05亿,4万吨/日)、平阳县垃圾焚烧发电厂二期扩建PPP项目(3.5亿)、桐城市城南污水处理厂二期及配套管网工程PPP项目(3亿,3万吨/日)等项目采购均为“单一来源采购”。

对于环境企业来说,这一波环境PPP二期建设潮中有哪些契机可以争取?对于有“被单一”潜力的企业而言,有哪些机会需要把握?为探讨环境PPP项目二期建设潮对产业及市场的影响,中国水网解析了部分单一来源采购的环境PPP二期项目内涵。

采取单一来源采购的条件

根据《政府采购法》第三十一条的规定,“符合下列情形之一的货物或者服务,可以依照本法采用单一来源方式采购:(一)只能从唯一供应商处采购的;(二)发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的;(三)必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求,需要继续从原供应商处添购,且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。”

从实践结果来看,各地环境PPP二期项目选择单一来源采购的意见主要集中于“只能从唯一供应商处采购”,这与环境项目自身的基础设施、工艺属性、业务衔接关系较大。在具体项目中,表现为如下因素制约:

二期与一期可能存在资源共享、设施共用。这也是导致“只能从唯一供应商处采购”的最主要原因,选择原有单位,可以最大程度避免重复建设与资源浪费。如在铜陵市城市排水一体化二期PPP项目中,泵站、污水处理厂、管网等14项工程与一期项目具有重叠和不可分割性,且部分项目是在原一期项目的基础上实施,若选择其他实施单位,则在建设、运营、维护过程中,成本难以分摊,责任难以界定,运营存在扯皮,会导致运营费过高。

土地使用权问题。在不少环境PPP项目的二期规划中,通常结合原有处理厂预留空地布置,不新增用地。在一些邻避问题较为敏感的地区,重新选址困难重重。如在平阳县垃圾焚烧发电厂二期扩建PPP项目中,专家论证意见表示:“考虑到垃圾焚烧项目的特殊性及重新选址的复杂性,本项目是在原有生活垃圾焚烧厂基础上进行扩建,选择原服务单位和原址扩建可最大限度降低政策处理难度,节约土地,减少建造成本,加快项目实施。”

功能与服务配套一致性的要求。一些二期项目于一期项目工艺类似,且存在业务衔接,从服务质量及一致性方面考量,由单一主体实施更易实现。如长岗污水处理厂尾水提标及中水厂PPP项目,需保持功能与服务配套的一致性,统一设计建设,统筹运营管理,整体考核验收和计量付费等。

也有一些PPP一期项目合同中,约定二期由中标社会资本继续投资建设运营的条款,这些条款可作为二期单一来源采购的重要支撑。如果一期、二期不存在前述原因,则应严格按照相关规定,按公开招标等方式进行投资人采购,避免合规风险。

此外,从操作程序上来看,根据《政府采购法实施条例》第二十三条的规定、《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部令第74号)第四条规定,采取单一来源方式采购(即政府采购法第三十一条规定情形)的,程序上需要经设区的市级以上人民政府财政部门批准后,方可实施。

“单一来源”会否成为一期主体企业的护身符?

由于前述导致“单一来源采购”的情况普遍存在,使得拿下一期项目的主体企业,对于二期项目如探囊取物。与此同时,根据对部分PPP项目进行的履约分析和中期评估来看,PPP项目各方实际履约情况存在不少问题,如融资不及时不到位、建设工期延误、建设质量不如预期、运营绩效不符合约定要求等。这部分PPP项目的二期工程是否仍是一期主体企业的盘中餐,成为行业企业的关注重点。

按照目前国家相关部委强化按效付费、规范PPP合作的政策要求,需要分析评估各方履约情况及项目公司建设运营绩效,以实际绩效作为项目付费的依据,同时也可以作为后续合作与否的重要参考。因此,对于环保PPP二期拟采取单一来源方式采购,建议在对一期项目进行履约评估之后综合判断,避免项目面临更大的合作风险。

对于行业企业来说,拿下一期项目,以及一期、二期的相互联系,只是后续合作的基础,不构成充分条件。在项目端,也仍然可以看到部分污水处理厂二期、三期工程,乃至一期提标、二期提标的PPP项目释放出来。对一期项目的履约评估,将成为长期约束项目主体企业、提高运营绩效的一项重要手段。

单一来源采购需以服务价格测算为关键点

单一来源意味着没有其他采购方式下充分的价格竞争,因此更加需要服务价格的合理测算。对于在一期项目基础上扩建的二期项目,由于处理量、成本、项目边界发生变化,但从付费方角度,容易将其看作处理量的简单延伸。因而服务价格是纠纷产生的主要因素之一。

按照目前环保一二期PPP项目经验,服务价格的测算一般有两种情况:一种是如果一二期关联度不高、边界可明确切分,可将二期视为一个单体项目,独立测算二期服务单价;另一种是一二期关联度很高、边界难以切分,则可将一二期视为一个整体项目,重新进行财务测算,确定一个服务单价。

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编辑:王媛媛

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