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评王毅司长PPP讲话:入库不保险,条例和正负面清单要来

时间:2018-12-28 09:16

来源:中国水网

作者:易场雪

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12月26日,财政部金融司司长王毅在北京大学PPP论坛做发言,他表示不能把PPP做成熨平经济周期的工具,PPP条例会尽快地超前推。针对王毅司长的发言,薛涛评论为以下四点:1,正负面清单来了,绩效考核会跟上,大家将摸索真正的PPP;2,入库不是保险箱,应分析项目运营本质;3,工程进运营退的局面必须扭转;4,纯政府付费空间继续承压。

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以下为王毅司长发言内容及E20快评:

保持定力、规范发展,推动PPP行稳致远

——王毅在12月26日北京大学PPP论坛上的发言

很高兴出席论坛。受财政部副部长刘伟同志委托,对论坛的举办表示热烈的祝贺!北京大学PPP研究中心是部校共建成果,经时任财政部部长肖捷同志和北京大学郝平书记同意,于2017年成立,一年来开展了大量工作,取得了积极成效。借此机会,分享一些对PPP的思考,供各位与会专家和业界朋友参考。

PPP在中国是一个新生事物。四年多时间,从数据看成绩斐然。已入库8000多个项目,计划投资额13万亿,跟90万亿GDP规模相比也不算小。从落地数看,签约项目7万亿,开工建设3万亿,再加上项目库以外的“漏网之鱼”,PPP市场远大于财政部的统计数据。当然,各方对PPP有一些不同想法、不同看法。有人认为需求巨大、市场广阔;也有人认为,PPP堆积地方政府隐性债务,简单地将PPP投资与地方隐性债务划等号,今年以来,中央明确要对地方政府隐性债务问责追责,开始“打退堂鼓”。PPP到底该怎么干,值得大家共同思考。

一、从微观层次看,如何实现PPP项目可持续?

PPP项目本质上是一个投资项目,必须要遵循投资项目最基本的规则。正所谓做生意是要有本钱的,投资项目要求资本金自有,需要有合理的融资结构。把资本金加融资都认定为地方政府隐性债务,规模太大了。但如果资本金是债务性资金,项目全部投资都是融资,要求将PPP都视为地方政府隐性债务,恐怕你也没有什么理由反驳了。

干成项目的关键是项目自身要有收益,要有回报。在座各位大多不会干“赔本赚吆喝”的事情。地方政府承受能力有限,项目收益不能完全依赖政府。目前入库项目中政府完全付费项目占38.5%,这个比例高不高不好判断。但要强调的是,如果太多项目靠政府付费,恐怕政府难以承受,最终无法履约。因此要鼓励地方政府拿出切实可行的好项目来,鼓励社会资本开动脑筋、贡献智慧,挖掘项目本身的市场潜力,开发更多自身具有稳定现金流的项目。

PPP作为投资项目,也有自身的特点,就是长期运营。社会资本不能只搞建设,要负责项目运营,参与政府治理。项目运营不能只管一年两年,要实现全生命周期管理。干PPP是细水慢流,要着眼长远,参与长期可持续回报的项目,不能抱有“干一把就跑”的想法。

如此看来,要真正落实PPP的内涵,即Public Private Partnership,现实中Public很多,Private不太好找。有的地方政府融资平台当社会资本方,这是政府左手牵右手,不是PPP。有的项目全靠金融机构贷款,政府和社会资本方都不拿出真金白银来,这是银行对银行,也不是PPP。这些做法都不可持续,兔子尾巴长不了。

E20点评:PPP的规范,在于主体合规、客体合规和程序合规。做真PPP,核心在运营,导向是绩效。在环保领域,“真运营”,既包括a类、b类和d类典型的运营,也包括c类非以量计价的政府付费类项目具有约束性的运营或“准经营”。其中,后者的“真运营”可以分为三个层面。一是运营有难度,即政府自身做不到或者很难达成良好绩效,避免简单维护即为绩效的PPP项目;二是运营强约束,本身具有很强的约束性,其绩效是真实、专业且真正影响付费,避免非专业社会资本也可以随便进入、甚至“劣币逐良币”;三是运营长期性,不是短期达成、而是长期有效,绩效是长期考核的,必须是在十年以上的合作期内均有约束性。

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规范之下PPP应走向何方——再定义PPP里的运营

二、从中观层次看,如何落实好地方政府的主体责任?

PPP项目的责任主体在地方。绝大多数PPP项目由市、县级政府决策,地方政府负主体责任。中央部门不会搞新的行政审批,新设门槛。没有一个部门承诺进了平台、项目库就是进了“保险箱”。财政部项目库是信息汇总和公开的平台,不会给任何项目“站台”,不能认为入库就万事大吉。如果以入库作为贷款条件,说明金融机构没有切实承担应尽责任,在给自己找免责理由。今后出现不良和风险,仍然要追究责任。

对地方政府10%的财政承受能力也要有个客观的认识。几年摸索下来,财政承受能力10%的红线是共识。8%是不是更好更谨慎?12%是不是能干得多一点?这不是爱因斯坦发现的精巧公式,没有人完全说得清楚,只是一个经验数值。但既然有共识,就要遵守。目前10%的分子、分母限定在一般公共预算。一些地方同志建议,将分母扩展到包括政府性基金预算、社保基金预算和国资预算在内的“四本预算”,目的是做大规模。但做大规模的方法,最简单的是直接提高比例,比如提高到20%。为什么不行,主要还是考虑财政承受能力。“四本预算”的钱各有各的用途,不少地方社保基金已经有缺口,用社保基金做分母显然不合适,土地出让收入也已经安排了很多项目。因此,要坚持10%的比例,坚持分子、分母都是一般公共预算。

10%是财政承受能力的红线,是政府承担PPP项目支出责任的“天花板”。2017年全国财政支出20万亿,扣掉一些不干PPP的发达地区,按10%的比例计算,财政承受能力的上限还不到2万亿。财政承受能力和投资额不是简单的一一对应的关系,财政承受能力的2万亿并不意味着投资额是2万亿。考虑到使用者付费和项目自身经营性收益,项目投资额比10%的财政承受能力要大得多。

编辑:程彩云

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