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规范之下PPP应走向何方——再定义PPP里的运营

时间:2018-03-26 09:31

来源:中国水网

作者:薛涛、赵喜亮

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摘要:作为全面性改革的PPP,摸索中前进,行稳致远务必规范。史部长九月讲话拉开了规范季的大幕,讲话中强调在PPP中要重运营,但什么是真正的运营?有维护就可以叫运营?工程建设达标就算物有所值和绩效达成?PPP中风险共担的“命运共同体”又在哪里?PPP进入规范季以来,各界对PPP要走向规范、走向运营、走向绩效进行了解读,本文将尝试从大家所忽略的产业视角来看中国特色PPP的发展之路,供业界参考。

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PPP进入规范季以来,各界对PPP要走向规范、走向运营、走向绩效进行了解读。全面掌握PPP新的政策走向,对PPP模式在环保领域的应用具有重要的意义。

所谓规范,比较容易理解,但什么是真正的运营?有维护就可以叫运营?工程建设达标就算物有所值和绩效达成?PPP中风险共担的“命运共同体”又在哪里?

本文尝试添加了大家所忽略的产业视角来看中国特色PPP的发展之路——仅仅守住传统特许经营之范畴很难适应国情,需更强调将“长期公共服务质量、效率提高”确定为唯一目标,需要非运营项目的维护部分具有转变为可接纳的“准运营”的可能和必要性,需要项目本身具有强压力、强约束、长期性的维护绩效,并与项目前端的设计、建设紧密相关,实现“三合一”即规划设计、投资建设和长期运营维护。

风暴之下该深思PPP初心

自PPP陡然走入规范季,“短期工程化、融资债务化、边界模糊化”的PPP三化风险引起各方高度重视。《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(92号文)和《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(192号文)等一系列规范PPP文件的出台,在地方政府、社会资本和金融机构产生了不小的震动,也让PPP未来的走向更扑所迷离。

实际来说,自国发〔2014〕43号文以来,PPP在我国虽处于初级阶段,但已初步建立了一个较为全面的体系。更重要的是,国家层面、地方政府、社会资本、金融机构都意识到,规范的PPP不仅能有效控制地方债务,还能提高公共服务供给质量和效率。

实现这一目标,应该回归PPP的初心。笔者一直强调,PPP应该冠以“长期”二字。第一,PPP项目本身存续期长达十年以上,如果仅是前期为了获得一个合格的工程,通过严谨的招标流程即可实现,所以真正实现物有所值就必须要拉长到十年以上的时间单位来评估;第二,公共服务是本,基础设施是载体,不实现长期公共服务供给质量和效率提高,基础设施很难说有何意义。

PPP作为一个以政企分离和透明化为目标的系统化大型改革措施,在近几年的快速发展中也出现了一些问题。原因之一,就是本轮PPP发端于国发〔2014〕43号文,受制于央地、部委和所有制这三大关系的国情——PPP所背负的替代地方违规举债模式的动机和地方政府债务刚性兑付的国情,与国际上推行PPP的出发点不同(详情请点击:薛涛:中国特色三大关系决定PPP国情)。

推进PPP必须考虑我国国情,在降低地方政府债务风险的同时满足其融资基础需求,并实现“公共服务长期供给质量和效率的提高”这一根本目的,是决策者与研究者应该继续高度重视的问题。在当前的形势下,结合领域实效具体分析PPP项目如何优化是当务之急,否则很难走出“一放就乱,一收即死”的恶性循环。

市政环保PPP的四分类理论

据E20环境平台数据中心统计,2017年3月财政部PPP入库环保类项目占比超过1/3,可见市政环保之于PPP的重要性(详情请点击:薛涛演讲实录: PPP万余大数据揭秘PFI影响下水务市场大变局)。不妨来看一下,笔者一年前提出的新的市政环保PPP分类理论(如图1所示),这个理论虽暂未涵盖捆绑商业要素的复合型项目,但此类项目有些接近A类项目的某些特点(相关文章链接:财政部PPP中心约稿:市政环保PPP年度盘点 分类后的顶层思考与产业变局)

编辑:程彩云

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