德国城镇水管理法律的发展——供水保障和污水处理

　　《水框架指令》规定了高要求的目标任务，对全体欧盟成员国提出了巨大挑战[13-18]，只能通过较多适用例外性规定才能实现规定目标。《水框架指令》也对供水保障和污水处理监管领域从多方面产生影响。其中具有重要意义的是，规定了水服务业费用全涵盖原则。是否由此收取新的水使用费[19]以及是否有必要修正现有的水使用费[8,20]，它在德国激起了很大争论。而欧盟法院在其2014年9月11日C-525/12判决中，肯定了学术主流观点[21]，强调了《水框架指令》第9条赋予成员国较大的操作空间。

　　（二）欧盟法上其他的重要规范

　　1. 涉水法规概览

　　除《水框架指令》及其子指令外，以下欧盟指令也对市政水管理领域具有重要意义，且与《水框架指令》“组合方法”相关联的，包括：《市政污水指令》(RL 91/271/EWG)、《饮用水指令》(RL 1998/83/EG)、最近替代《综合防治环境污染指令》(RL 96/61/EG)的《工业污染指令》(RL 2010/75/EU)、《肥料条例》(VO 2003/2003/EG)、《硝酸盐指令》(RL 91/676/EWG)、《农药许可指令》(RL 91/414/EG)(部分被《欧盟农药条例》VO 1107/2009/EG取代)以及《农药施用指令》(RL 2009/128/EG)。与市政水管理相关的，还有《环境责任指令》(RL 2004/35/EG)，因为不论污水排放还是取水都属于经营性行为，也即属于此指令适用范围。

　　从招标投标法的角度值得指出的是，《特许专营指令》(RL 2014/23/EU)排除了对用水供应和污水处理领域的适用。《特许专营指令》立法说明第40项指出：在水事领域的特许经营往往受到特殊和复杂规定的规范，它们需要特别考虑，因为水作为联盟内的所有公民的公共物有着根本的意义。这些规定的特殊性使得在水事领域排除于《特许专营指令》的适用范围具有合法性。“排除适用”涉及到为保障集体固定管网的建设或运营，以及包括饮用水的抽取、运输和分配，或者向管网中供水的建设和服务特许。对于污水收集处理和水工程计划以及灌溉和排水计划(只要此类计划对于饮用水保障占到相应灌溉和排水设施可供总容量的20%以上的)都应同样予以排除。欧盟曾考虑过把水业经济领域也纳入其中，但最终没有实现，欧盟“水之权”公民倡议(Right2Water)对欧盟立法机构立场的及时转变有着很大影响。欧盟委员会于2014年3月19日发布的《关于欧盟公民倡议“水和卫生设施基本保障是一项人权！水是一种公共物，不是商品”的通告》是一个转折点。

　　以下仅对《市政污水指令》和《饮用水指令》进行介绍，其与《水框架指令》一起构成对欧盟水体保护最重要的法律基础。

　　2. 《市政污水指令》

　　《关于市政污水处理的第91/271/EWG号指令》(简称《市政污水指令》)是20世纪90年代欧盟水体保护领域影响最深远的指令。它旨在协调市政层面的水处理措施，对市政和某些工业污水的收集、处理和排放予以规定，还涉及到雨水问题，以防止相应污水排放对环境造成不利影响。指令对各成员国规定了严格时间表，要求所有地方政府根据辖区污水排放的数量，必须在一定时限内逐步通过市政管道建设收集家政与部分工业污水(到2000年和2005年底前)，并保证通过相应污水处理技术予以处理。对此，除了物理和化学处理外(第一级处理)原则上也要求进行生物处理(第二级处理)，必须达到一定的标准，具体规定在其附件1B部分，对特定物质清单规定了浓度值。仅对非敏感区域排放，在特定条件下，才允许只进行第一级处理(第6条)。而对成员国已于1993年底前就标识的“敏感区域”，原则上要求采用比第二级处理标准更进一步的污水处理技术(第5条Ⅱ)。此外，指令还对水处理后污泥再利用的条件(第14条)和对不经由市政污水处理设施的食品加工业污水作了规定(第13条)。在程序上，对污水向自然水体的排放，指令明确规定需要事先审批(第11条)；为确保环境不受污水排放的不利影响，必须对处理设施、受纳水体和污泥处理进行长期的监控(立法说明第8点)。对于市政污水处理设施排放污水的监督程序需要依据附件1 D部分，对指令实施状况，要求根据附件1 B部分进行检查评估(第15条)。德国直到1997年才通过《污水条例》转化落实到国内法上，比欧盟《市政污水指令》要求晚了4年。这不仅因为要用不同的表述将欧盟法的要求转化到国内法上，更因为国内处理标准适用欧盟法新理念时涉及的实质性问题[22]。至今《市政污水指令》仍然有效适用，并没有因为《水框架指令》而受到排挤。

　　3. 《饮用水指令》

　　其实饮用水监管更多是依食品法相关原理来展开的，与现代以环保为理念的水事监管并没有直接关联，但它一方面是传统水事的核心部分，另一方面现代水环境保护的核心利益也即以保护人类长期用水为首要利益，其中饮用水是关键。从长期历史来看，现代环境保护只是水治理纵深发展到达的一个新高度，传统水管理领域尽管有所转变，但仍然紧密相关。欧盟第98/83号《人类用水的质量指令》(简称《饮用水指令》)修订了1980年制定的饮用水指令，仍保留原先规范机制，但在局部得到加强、部分加以精简并易于执行[23]。在保障适于享用和足够洁净的饮用水质量上，指令规定了成员国的义务(第4条)，对一系列参数(微生物的、化学的以及指标性参数)规定十分严格的最低限值(第5条及附件1)，它们大多与健康直接相关，但也有部分与健康不直接相关的质量要求，特别是对在附件1 C部分，对于氯、色度或气味的参数值的规定。根据第4条的一般性义务，成员国必须确保饮用水中不得含有任何会对人类健康造成潜在危害的微生物组织、寄生菌和物质(第4条I lit. a)。附件1(尤其是A和B部分)明确了这个基本义务；另外还规定，必须在接通到特定位置前一直保持饮用水洁净，比如到消费者家内的水笼头(第6条I a)。指令要求将此转化到成员国国内法中，不仅要求国家作为环境质量的保障者，供水方作为生产和运输的责任人，而且私人家庭也有义务对其接入后饮用水管道负责(如对于铅管道的替换)。此外，原则性义务规定比具体细化的规定包含更多内容，因为根据第5条第3款，只要在成员国主权事务领域内，出于保护人身健康的要求，基于原则性规定可以进一步制定附件1中不确定的其他参数。由此，成员国法律义务的衡量标准必须要确保“适于享用”。

　　此外，指令还规定，当相关的参数值得不到遵守时，成员国必须尽快采取必要的补救措施以恢复法定要求的水质，且基于健康保护必要，还需要停止或限制水使用(第8条)，比如在恢复规定水质之前仅允许作为适用于有限用途的“一般需用水”，而不允许作为饮用水使用。指令容忍在一定范围内参数值的偏离，但仅当这种偏离不会对人类健康造成潜在损害，且所涉及区域不能以其他可行方式保障饮用水供应的情况下(第9条第1款)。德国2001年5月21日颁布《饮用水条例》转化欧盟的《饮用水指令》到国内法，它同时也是基于《联邦传染病法》和《食品与原料法》上的授权。

编辑：刘影