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薛涛:PPP全面启动在即,如何避免地方债务放大与效率未被提高?

时间:2016-11-18 14:58

来源:财政部PPP中心

作者:薛涛

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导读:对于政府购买服务变成地方政府变相融资通道的批评不绝于耳,甚至把战火一直烧到了政府购买服务的PPP,公益性项目不适合PPP的论调再次被重提。为此,E20研究院执行院长薛涛撰文,探讨如何避免地方债务放大与效率未被提高。

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2014年财政部、发改委以各类文件启动PPP以来,2015年点滴项目落地(在市政环境领域,厂网一体化的池州项目和区域流域治理的那考河项目可以称为未必完美但值得肯定而应该继续分析的阶段性代表作),而2016年上半年,以海口六个流域治理包、迁安海绵城市包等代表性项目落地,雨滴在局部已经开始变成阵雨。

近期PPP已经进入中央级文件(2016年18号文),特许经营和PPP立法以二法归一的趋势进入法制办,但实际进度尚在徘徊;与此同时,财政部的PPP财政管理办法征求意见稿亮相倒是力度空前,由此令人感觉PPP全面启动在即。

此外,对于政府购买服务变成地方政府变相融资通道的批评不绝于耳,甚至把战火一直烧到了政府购买服务的PPP,公益性项目不适合PPP的论调再次被重提。

一、目前PPP2.0在国内推行以来,总结而言被争议的主要有如下六个方面:

1.地方政府融资冲动难抑,购买服务型PPP甚至购买服务本身都被过度运用于基础设施建设融资,地方债务暗渡陈仓有被放大的风险(目前还仅仅是风险预警,制度完善前社会资本用脚投票依然谨慎,但如果按财政管理办法出台强化地方政府刚性兑付,则该风险有放大的可能);

2.投融资与工程施工成为PPP的主旋律,以基金等创新为名基于地方政府支付信用的金融加杠杆也偶有突破,作为PPP项目之根本的绩效评价却依然粗糙,部分项目建设运营效率提升不足;

3.各类法规缺乏顶层结构设计,头疼医头,公共服务体制顶层结构无人考虑;

4.部委合作不畅,推概念均走泛化,特许经营、政府购买服务PPP各自扩容重叠而导致无法明晰核心逻辑。再加上地方政府、企业和金融机构各怀目的私下推搡,地方某些项目纷纷走形,影响了PPP落地效果的破题;

5.PPP项目规模巨大且绩效考核不突出,工程公司类央企依据融资成本和身份优势拔得先机但却未必能显示建设运营效率的提升;

6.国内项目竞争环节长期存在的关系市场、低价竞争、虚假招标和拖欠押款等商业竞争不良环境未有改善,地方政府与企业均有责任,公平诚信需制度化解决方案。

二、基于上述争议,笔者表达以下六个观点:

1.PPP本身属于地方政府公共服务供给和基础设施融资建设模式双重目的的重大改革,应耐心和持久的有序推进,对出现问题应以及时总结和持续改进为出发点,以积极态度调整并坚持前行;

2.在各方面条件均不完善之际,当前PPP落地率其实本无须太高,PPP的核心是提高效率,而以PPP带动基础设施投资拉动GDP带来的风险却要大于传统公建模式。由此,笔者甚至希望在近三年PPP的落地速度都应该慢些,同时对已落地PPP经验教训的总结回顾和充分交流反而更为重要;

3.某些项目上传统公建模式效率不高铺张浪费情况曾百受诟病,不能因PPP当前被争议而被忘记初衷;同时,传统公建模式依托专业化地方公共服务国有企业也有其优势和合理性,在发达地区市场化机制较好的专业化公共服务国企(E20环境平台称之为环境产业地图B方阵)对比社会资本(产业地图A方阵)优势各有千秋,两者对比共存比较发展是理性选择;

4.非经营性项目的购买服务型PPP(环保基本落在该区域),是中国需要大力推进的PPP类型之一,而特许经营模式并不符合其内在逻辑。以公益性项目融资成本高于公建模式为由否定其可以采用PPP模式的观点之所以出现,其实是忽视了这类PFI型PPP可以带来的专业和效率提升的意义和价值本应远大于简单显示为数字比例差距的融资成本,而这之所以又情有可原恰恰是因为当前的这类项目实操中确实也常常未能足够展示在建设和运营上的效率提升。为避免简单拉长的BT化,在绩效考核上对这类项目尤其需要有针对性的设计;

5.PPP的一个初衷是让地方政府告别开发型政府转向服务型政府,而要实现该方向最终离不开地方政府告别土地财政,那么公共服务价格的使用者付费和污染者付费终须全面落地,虽然此目标之到达有待时日,在当前PPP设计中需要对此及早考虑;

6.公平竞争、信息公开和经验总结是当前要义,需要结合制度建设大力推进。

三、具体而言,笔者有如下六点建议:

1.建议在市政公共服务领域,由住建部、发改委与财政部三合一,结合政企边界、价格体系改革、地方公共服务专业化国企发展和公共服务的保障属性,研究涉及市政基础设施的公共服务的顶层设计问题和改革路径图;

2.严格区分政府购买服务和政府购买服务型PPP,坚决杜绝借道前者的融资行为;(具体手段可以等待对地方政府预算管理更熟悉的相关人士予以补充)

3.区分经营性项目、准经营性项目和非经营性项目的不同PPP特性,以一法二分来区别对待:

3.1不依赖政府补贴的经营性项目(燃气、高速公路、停车充电设施、某些区域开发或者园区运营项目等)种类较少,适用特许经营需要关注的重点是垄断经营下对用户和民众的权益保障,以及对过高经营收益的削峰模式;

3.2 依赖政府补贴的准经营项目需一分而二,直接经营性项目(供水、供热、旅游、养老、地铁等)更适合特许经营,而非直接经营项目(污水处理厂、垃圾焚烧厂等)更适合政府购买服务PPP的内在逻辑,需要分开制定相应规则和推进模式,前者股权合作模式较为常见,而后者BOT模式依然适合;

3.3 纯粹依赖政府补贴的非经营性项目(环保大部分属于此区间,部分打捆上款中所述的非直接经营性项目)适合政府购买服务的PPP;

说到此处,笔者并不支持PPP财政管理征求意见稿中所说的特许经营费收取的条款,在存在政府补贴的项目收取特许经营费实际上是增加税负的财政资金循环模式,对于3.1款所属纯经营性项目可以在要约中采用其他更灵活的削峰模式,而选择收取特许经营费会带来对PPP的公益属性的模糊化。

4.PPP以外,高度重视专业化属地公共服务公司(B方阵)的发展与改制,结合第1条和国企改革方向,划清政企边界,建立属地特许经营制度(与PPP的特许经营制度对比讨论),促进地方公共服务发展,并与PPP模式进行深入比对。

5.严格执行10%的地方财政可承受力评价,并即刻开展各县市的PPP项下支付责任大调查和信息公开行动,要求各县市上报PPP项下全部支付责任,并公示以接受社会资本监督和补充,以全面摸清各市县政府PPP支付家底,也可避免社会资本与不具备相应支付能力的地方政府签约PPP扩大地方债务风险;此外,10%可承受力评估需要结合中央转移支付、国际金融组织主权贷款、专项基金等政策性资金来统一计算考虑,同时如属必要需要突破则应获得上级的发改和财政部门特别批准以及转移支付资金补充(补充下,目前各地对上述各类政策性资金对接PPP的操作模式上认识混乱,也需要尽快出台文件予以明确);

6.鉴于目前定量VFM由于数据积累缺乏和方案比对难度太大难以落地,定性模式又容易流于形式,笔者建议在VFM阶段应转而关注对未来合同中拟设置的建设和运营绩效评估方法的充分论证。为避免拉长BT化,这一点对公益性项目的PPP尤为重要。实际上,这个阶段的咨询公司没有能力也不该由其优化现有发改委立项的方案(目前社会资本发起的PPP项目凤毛麟角,而政府发起的PPP项目需提前完成发改委立项手续,实操中这种立项过程很接近原有公建模式),而在社会资本竞争评审阶段倒是应该强调评比各家社会资本对原有立项方案的优化水平,那么在这个角度来看,我们的PPP流程关注重点与我们在该阶段应达成的目标好像恰恰完美错配。

编辑:赵凡

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