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傅涛:水十条“后时代”环保企业需处理好4大关系

时间:2015-05-29 16:59

来源:E20环境平台

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“水十条”发布后, E20环境平台第一时间发布相关信息和解读。受环保部委托,希望搜集更多企业界的声音,促进“水十条”的更好落地以及相关配套的出台。E20环境平台也先后在北京、上海、长沙、宜兴、福州、成都等地举办了系列环境战略沙龙,与政府、企业一起详解“水十条”可能带来的市场机会。E20 环境平台首席合伙人、中国水网/中国固废网/中国大气网总编、E20研究院院长傅涛曾参与了“水十条”征求意见稿草拟工作,对“水十条”进行过深入的解读和思考。本文整理了傅涛在E20环境平台主办的 “水十条”系列解读沙龙(成都站)的发言内容,与读者分享。

产业界作为落实“水十条”重要力量,如何配合政府完成“水十条”的落地,这需要先从产业的角度来解读“水十条”。

一、“水十条”出台的补充背景

首先,“水十条”是基于问题导向而来,水的问题到了非常严重的地步,包括水环境、水生态、水资源等问题,社会关注度也比较高。

1、“水十条”是个责任文件

“水十条”跟以往不同,中国政府第一次把各个部门全写到200多项措施后面,按道理一个任务,各个部门按照职责分工。为什么“水十条”将这些明确写出,说明这不是一个权利文件,以前定方案政府都是抢职能,“水十条”是责任文件,花了很多时间把每一个部门的职责都写在后面,将每个部门分工清晰写进去,也暗示了未来34个部门治水包括中组部,还是侧重水环境的计划,如果再包括水利、城市供水等就更多了,水注定是很多部门的分工协作。

所以“水十条”是一个责任宣誓和承诺,这个责任包括中央各个部门,也包括了地方政府,但是,水污染治理90%以上的任务属于地方事权。分税制后,地方政府一半税收要交到中央,所以很大一部分要转移支付下来。一般而言,所有属于地方政府的事权,都没有钱。“水十条”中238项任务很大部分都是地方的事情,所以“水十条”是政府统领,如果是地方政府来统领,有足够能力统领吗?地方政府的钱够吗?中央也充分意识到这个问题,改革进行时,一种是上收事权,一种是下放财权。而矛盾最深还是环保方面的问题,环保事权基本上在地方。

“水十条”曾多次易稿,我有幸看到两三个中间稿。早期我们看见的不是“十条”,但是最后变成“水十条”。因为大气叫十条,水行动计划还没有出来,社会上都叫它“水十条”。这也说明社会力量在政策制定工作中产生的作用,以前政府想写几条就几条,一般不会考虑老百姓的感知。这也说明社会、企业、公众对政府的反作用力更大。相信未来“土十条”公众参与度会越来越高,影响会越来越大。据说6月5号,环保要做微信监督,这个举报与电话和信件举报很不一样,刚性更大。

2、“水十条”钱从哪里来

测算“水十条”直接投资,2020年之前投资4.5万亿,2017年之前大概投资2万亿。政府准备了多少钱?中央政府原来的钱全都算上,加上地方有关的钱,再追加一部分专项资金,这样中央政府和地方政府拿出来的钱,估计就是1/3左右,大约1.5万亿是政府出的。另外2/3的钱谁出?市场上钱很多,一上市市值会很高。这些钱并不是政府的钱,我们地方政府预算法限制,现在新的预算法执行,给地方一个空间,政府可以发债,估计三、五年之内发债主要用来置换城投债,来不及做新投资,所以指望地方政府为主体在市场上融资难度比较大,可能五年之内都做不到。

这么多投资从哪里来?只能求助于市场,所以PPP火了。但是,市场的钱是有成本的,后面是有投资人的,不挣钱就没人投,而且有风险控制,这需要设计市场机制。3万亿一进来,至少让他们每年拿回3千亿,这样市场的钱才会给你。如果政府不准备每年3千亿,3万亿就投不进来。先不说政府1万5千亿要不要回报,如果进入国资委也要回报。

这每年3千亿从哪里呢?有几个渠道。

一是政府公共采购。但是财政部发布政府公共采购公共服务财政支出的上线是10%,因为你必须付这部分钱,市场的钱才能上来,财政支撑空间有限,而且这10%也不是只支撑环保的,这其中还包括教育、医疗等等。

第二是收费。财政钱不够用,就收费,作为财政资金的补充,专款专用,污水处理、垃圾处理等等都有,有了收费市场资金可以导入,所以污水处理市场和垃圾发电市场很火。但是,没有收费支撑水体修复,地下水治理就没有企业干,财政的钱没有又没有收费,市场是空的,所以做了BT等模式,这些模式最终还是财政出钱,只不过晚几年,寅吃卯粮。

所以第三个路径是价格。直接向消费者收钱,把价格抬高一点,收费是财政向老百姓收钱,价格是企业向老百姓收钱。因此,企业施治不仅期待效率,也是资金不足迫不得已的选择,是市场施治。

3、“水十条”的施政理念

当今中国的治国理念是三句话:

一是群众路线。习总书记非常重视走群众路线,所以老百姓非常支持他。

第二是市场导向。能让市场做得就让市场做,市政公用事业包括污水、垃圾等为什么政府不自己干,美国、日本不是政府自己干吗,中国为什么让企业来干?这个争论前几年很多。我们一直有一个政策性判断,中国是中央集权制,地方政府的公权力没有得到有效同级监督,地方人大政协管不住地方政府,因此公共服务最好由市场来干,政府变成监督和采购机构,与企业建立伙伴关系,实际上是甲乙方关系。政府肯定比企业强权的多,但是,有两个伙伴就可以相互制约,中央政府能够有效控制它的效率。所以在这个体系上也是体现了我们第二个治国理念,环境治理尽量让市场来做,这是个主调。

现在说把政府的权力关进笼子,主要指地方政府。原来地方政府权利很大,只要法律不禁止的都可以干,现在是法律不允许的都不能干。这其实释放出很大一个空间,这个空间很大一部分是公共领域,环保大部分领域性质上就是公共服务。从政府职能角度,环境保护属于政府的社会管理,这种管理需要依法进行,不能市场化,依法进行社会管理、市场监管,这都是政府的本职工作,没有办法简化。李克强总理强调要精简政府权力,把政府权力收缩,但是有的领域没有办法减,宏观调控不能减,市场监管不能减,只有公共服务可以减,通过采购来实现。

第三是依法治国。重点规范地方政府行政权力无限膨胀。环保部是一个扩张部门,未来环保部有无限前景,说不定变成环保委。

在治理结构当中,“水十条”很好体现了习李新政的治国理念,我相信“土十条”最终也是这样,逻辑关系不会变。

让“水十条”落地,产业是最重要的力量之一,公众也是。但实际上,公众是个泛指,目前不稳定可靠。企业可靠,因为企业要逐利,有章可循,可以成为政府的助理和伙伴。

“水十条”经过多次修改,不同的人有不同的意见。目前中国经济正在下滑,因此“水十条”是稳增长的核心措施,是调结构的措施,也是惠民生的措施。这样的话,产业界对“水十条”真正落地的推动作用就被充分重视,因为水产业力量总体还很弱,也许没有那么大作用,但是仍然被寄予了很高的期望,尤其是最近环保股涨得很高。产业界怎么团结在政府周围,既解决政府之忧,同时自己也良性发展,是未来的重点。

对“水十条”背景的阐述,是为了更好地理解16字新机制:“政府统领,企业施治,市场驱动,公众参与”,这16个字体现了“水十条”落地的主要思想。

二、环境产业的重构

实际上,“水十条”中直接谈产业的内容很少。李克强总理执政后,一系列的改革都在改变中国的产业结构,对环境产业来说,绝大部分是产业利好。环境产业的制度红利大量释放,包括公共服务采购,李克强刚刚当总理三个月的时候就开了政府采购公共服务会议,把公共服务外包。2014年政策大量出台,如国发43号文对地方融资平台的改革,地方融资平台掌握的资产很多一部分是环境资产,包括污水处理厂、自来水公司、地方政府融资平台的改革,对环境产业影响很大,突然出现了三四万亿资产存量,需要重新找主人。国发60号文,又改变了政府直接投资的结构,数万亿的增量投资方法变了。所以我们说环保的大资本时代来了,原来一个项目一个项目投,现在一个城市整体投,一个省会动辄资产上千亿,市场结构重新调整。

1、投融资体制改革在推进

既然体制内资本少了,地方平台束缚住了,市场钱怎么进来?

总体而言,投融资改革意见对环境企业是一个利好。我认为,环保在二十年前是事业,不是产业,如果政府什么活都自己干,就像自己在家里做饭,不会有餐饮行业了,去餐馆吃饭才形成了餐饮产业。所以,所有都由环保自己做,就不叫产业,真正的产业需通过专业化服务接通市场。

投融资体制改革影响非常大,产业影响不亚于“水十条”影响。如果说城投改革回答了存量怎么去处理,那么投融资体制改革讲的就是新的增量在哪里。2014年末,国务院又发了69号文,环境污染第三方治理,明确环境污染需要第三方服务,包括市政领域。以前环保系统说第三方治理都指工业领域,也包括环境监测、环评等。

2、环境需求甲方在变化

“水十条”的政策不是孤立的,总体上讲,“水十条”是需求政策,但是如果没有供给,“水十条”落不了地。县市地方人民政府是实施环境治理的责任主体,环保部和省环保厅不是真正的责任主体。地方行政体系的改革、国有企业的产权改革,都对产业发展影响巨大。

环境产业在重置当中,“水十条”是需求政策,深刻影响环境产业的甲方。环境产业有两大甲方,第一是地方政府。这一轮变革,让地方政府无论是财权、事权和行事方式都发生了变化。第二个甲方是排污主体。目前排污主体也变了,以前“偷”为主,环保部门一来就开设备,走了就继续偷排。这两个甲方变化,加上外部环境的变化,环境产业必然重新洗牌。原来环保产业做的细分领域中,水的领域很多,但实际上环保大部分领域产业界并没有真正涉足,交易结构也不清楚。

 3、环境产业交易结构在变化

另外,除了环境需求甲方的变化,交易结构也在变化。环境行业做PPP已经十多年了,现在政府理性化以后更缺钱了,所以交易结构调整是未来很长时间的工作,而且很多领域在探索。包括以前熟悉的BOT模式,其实未来大多会带着一个帽子叫做PPP,还有一个叫特许经营。什么是特许经营?首先是公共性质的经营性行为,允许企业在一定时间和范围内来做,叫做特许经营。什么叫做经营性行为?就是要有经营性收费,自来水服务是经营性行为,公交是经营性行为,燃气是经营性行为,垃圾和污水在国际上基本是经营性收费服务,但是在中国85%以上的城市则不是这样,中国垃圾和污水大部分是事业性收费。

中国的污水收费只有上海、广州等少量城市是经营性收费,还是被世界银行改造的。绝大部分城市中的市政污水服务不是特许经营,而是政府公共服务采购,政府根据每个污水厂协议来做公共服务采购。整个中国环境治理结构,包括环境治理的很多事情,工业废水治理是什么结构、园区环境治理是什么结构等并没有充分理清。缺乏资金是中国大部分地方公共服务改革的主导因素,预算法对中国经济影响很大,影响了很多结构的调整和完善。

因此,我们看到环境产业交易政策、产业政策都在发生变化,对中国主流环境公司来说,第一服务界面是地方政府,他们受到的影响更大。目前界面复杂性在环保领域是常态,不同环保细分领域交易界面不一样,地下水修复政府自己干,只买设备,有个别的买工程,基本不买效果。

随着环保意识的增强,老百姓开始越来越关注治理效果,所以“水十条”也要效果,“水十条”向社会承诺的是效果。现在“水十条”告诉你,甲方要求效果了,仅治标不管用了,当然总量控制仍然会做。

同时,产业供给政策也在发生变化,中国的资本市场对环保的热度和关注度跟五年前有天壤之别,现在环保产业普遍被看好,未来将发展成为支柱产业。李克强总理讲,5年以后节能环保产业要变成支柱产业,政策会倾斜,也拉动了资本市场的热情。之所以“水十条”没有出台之前保密是怕影响资本市场,所以发布前成了绝密文件。

目前,产业重置已经开始,E20研究院做了《面向未来五年的环境产业战略地图》,是想预测一下五年以后谁是最牛环保公司,谁是政府值得信赖的合作伙伴。

中国的地域分割,部门分割只有靠产业才能串连起来,因为部门分割是持续而必须的。一龙治水是妄言,也是悖论。市场经济就是按照职能管理,该调控就调控,该监管就监管,该服务就服务,一定是分开的,所以会有34个部门共同实施“水十条”。

三、未来环境产业发展方向在哪里?

环境产业未来发展方向是一横一纵。一部分企业变成非常综合性的平台公司,让地方政府放心。这一类是横向公司,必须面向考核指标,其商业模式就是环境绩效合同服务。这种公司必须要很懂政策,懂得甲方需求,并且资金雄厚,我们把这类企业称为环境一级开发商。

这类企业是要同政府环境责任做第一界面的。原来这部分是政府的事业单位在干,早期是政府挖出一块,建一个污水处理厂BOT,污泥是政府的、付费是政府的,排出去的水也是政府的。当地方政府权利进入笼子以后,这块地全是企业的,但是企业必须对政府环境效果负责。中国的政治体制是独立的,因此中国的环保服务结构也是独立的,所以尽管发达国家没有,中国也会出现一级开发商。现在很多大的环保公司正在转向一级开发商,用企业的专业度和资本力量帮助解决政府的技术问题、资本问题和监管问题。这是一类横向企业。

另外一类公司是纵向公司,具有很强专业性的公司。如果公司很小,又做的很全,过去绑定一个甲方,什么活都交给你,会发展的不错。但根据未来产业的发展方向,这类企业要么做是综合性公司,要么做特别专的公司,专的公司就要有真正的绝活。以前“万金油”的环保公司,很小但什么都会干,却什么都干不好,未来是没有前途的。

四、环保企业需要处理好四大关系

第一是政府关系。以前我们只重视政府关系,未来需要重视企业。环保产业性质不会变,是公共服务外部化的产物,责任主体永远是政府,既然政府负责,政府统领,政府就有发言权,所以政府关系仍然是未来环保产业主导的第一关系。

第二是资本关系。未来五到十年当中,企业如果不跟资本接通关系,就会被淘汰。在国际上一个公司干一个小并专业的领域,也许能干几十。但中国的产业是快速发展的,变化当中需要能量,静态的东西不能适应变化。能量来源于资本,因此必须重视资本。资本不同于资金,资金是自己的,而资本是融来的。

第三是公众关系。以前环保企业可以漠视公众,按照中国政府现在的执政理念,如果你漠视公众,不去引导公众对你的认知,你会吃亏的,包括政府也一样。以前企业只要有政府关系就可以,现在开始进入品牌时代,环保产业也要经营企业的品牌。

第四是要处理好企业之间的关系。现在环境有很多专业,企业不可能什么都会干,一个企业如果什么都会干,一定搞不好,所以企业之间一定要有协作、要共生。

五、环境医院:要把“水十条”落地

原来环境产业供给都是技术性单元供给,可以很好地处理污水,但是如果把河水变清,单元服务就不行。这需要两个跨越:第一是技术集成,把很多单项技术做成系统技术。第二个跨越就是交易结构。效果治理,不像市政污水,污水处理知道界面在哪里,技术在哪里,但是治理一个河流和湖泊,它的交易结构并不清楚。现在交易结构主体之间关系复杂,遗憾的是中国之前研究得比较少。我们在想,环境医院之所以产生,就是想补充一下交易结构,就是想带领一帮好环保公司往上走一走,让一帮有责任的政府往下走一走,就是要做面向效果的综合交易结构设置,加上系统技术集成,形成环境效果系统施治方案。

编辑:李晓佳

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