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政府采购公共服务下的环境服务业形势

时间:2013-08-08 15:33

来源:中国水网研究院

作者:肖琼

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2013年7月31日,国务总理李克强主持召开国务院常务会议,研究推进政府向社会力量购买公共服务,部署加强城市基础设施建设。在会议确定的六个重点任务中,与环境产业相关的领域的任务有三个:一是加强市政地下管网建设和改造。完善城镇供水设施,提升城市防涝能力。二是加强污水和生活垃圾处理及再生利用设施建设。……六是加强生态环境建设,提升城市绿地蓄洪排涝、补充地下水等功能。

政策引起社会各界热议以及专家解读,各方关注点不同,角度亦不同。笔者认为,此次国务院常务会议定调了未来中国政府改革的决心,结合目前环境产业发展的形势,以“合同环境服务”为发展突破口环境服务业,在政策的带动下,将迎来发展的“春天”。

一、回望2002 市场化政策开启产业快速发展之路

原建设部于2002年12月发布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》,提出:“加快推进市政公用行业市场化进程,引入竞争机制,建立政府特许经营制度”,同时明确提出:“允许跨地区、跨行业参与市政公用企业经营。采取公开向社会招标的形式选择市政公用事业的经营单位,由政府授权特许经营”。在当时并没有引起过多关注的一个政策,却开启了市政公用事业的改革大门。

在此政策的推动下,以水务、固废处理为核心的市政公用行业得以快速发展,供水、污水处理及回用、污泥处理处置、垃圾焚烧等环境基础设施建设得到了完善,PPP/BOT/TOT等商业模式创新快速发展与推广。以市政污水处理行业为例,截止到2011年年底,全国3138座城镇污水处理厂接近52%的项目进行了市场化运作,其中近44%的项目引入了社会投资人,约8%的项目引入了专业化企业进行运营,污水处理设施投资、建设、运营的市场化过程,形成了以BOT/TOT/委托运营为主流的政府采购污水处理服务的商业模式。

可以说,经过十余年的发展, 政府在采购环境公共服务领域已形成了成熟的商业模式,有了一定的经验,并且形成了一批优秀的、负责任的环境服务提供商。接下来的十年,中国的环境产业将进入升级与转型的快速发展期。

二、放眼国际政府采购公共服务模式已成熟

政府采购的含义很广,即各级政府为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要,按照法定的方式、方法和程序,利用国家财政性资金和政府借款,从市场上为政府部门或所属公共部门购买商品、工程及服务的行为,都属于政府采购的范畴。国际社会上,政府采购公共服务早已推行,且有了成功的经验供国内社会借鉴。

美国模式:合同外包模式

美国政府公共服务外包的主要形式——合同外包,开始于20世纪60年代,合同外包的出现使私人公司成为政府公共服务的直接给付单位。自20世纪80年代起,美国政府开始广泛尝试采用合同外包的形式采购政府公共服务。

美国在政府采购中不用中介机构,即不存在委托招标代理机构处理投标、评标的情况,美国的行政机关都是直接实施自己的采购活动,在本部门缺少专家的情况下,有时聘用外面的专家、顾问帮助准备招标文件、提供咨询服务,这些专家、顾问不对采购项目负责,只对聘用部门负责。

英国模式:公开竞争招标

英国是世界上最早实行政府采购制度的国家之一。早在1782年,英国就建立了政府采购制度,设立了国家文具公用局(Stationary Office)这一专门机构,以公开招标的形式采购办公用品。经过两个多世纪的发展演变,英国逐步形成了一套较为完善的政府采购体系和运作规则。自1980年开始推行公共服务采购的改革,实施强制性竞争招标政策,要求无论是中央政府还是地方政府,在进行包括娱乐场馆的经营、城市的清洁卫生、公共交通工具的维修等公共服务项目的承包时,一律要进行公开竞争招标。

根据上世纪80年代中期的几次大范围的调查,英国各地方的政府开支分别节省了15%-40%不等。

三、放眼中国 政府采购公共服务推动产业服务模式转型

2002年后,在当时新政策的带动下,中国的环境保护进入到了基础设施快速建设阶段,产业发展也进入到了工程建设阶段。到了2008年,产业投资快速增长,一批优秀企业已经成长形成,产业发展也进入到了升能让与转型的过渡期。而这次政府高层在采购公共服务上的定调,让环境产业的升级与转型进一步明朗化,产业将进入到综合环境服务业时代,商业模式创新与转型的时机正在成熟,合同环境服务将成为环境服务业快速发展的突破口。

在新时代背景下,环境公共服务的范围将进一步扩大,管网运营与维护、土地修复、水体修复、河湖修复、生态修复等更多环境领域市场需求将被进一步释放,并进入到合同环境服务范围之内。公共服务的采购方也将转型与扩大,从单一的城市政府向跨区域、跨流域转变。产业格局将随之改变。

需要强调的是,政府采购环境公共服务并不代表政府责任的同步转移,只是政府提供环境公共服务的方式、方法发生了改变,由环境服务的直接提供者变成了环境公共服务政策的制定者、购买者和监督者。这一程,特别需要政府尽快转变职能角色。 

附读:何谓合同环境服务:

合同环境服务是市场化环境服务商业模式的总称,其实质是以环保成效来支付环保项目全部成本的业务方式。合同环境服务既是一种项目融资方式,也是一种引入市场机制提高服务效率的市场模式。

合同环境服务:企业需具备5大专业能力

 

 

编辑:郑岩

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