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兰亚军:从“犯人船”视角看垃圾分类“新环卫一体化PPP”制度设计

时间: 2018-12-24 10:14

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作者: 兰亚军

上篇回顾:兰亚军:浅析“垃圾分类指数”制度的建立和应用

前面的文章讲了,要解决垃圾分类的问题,首先要解决垃圾收运处环节中的分类投放、收集、运输、处理的“全产链”的问题。否则,居民分类后又混在一起就没有实质的意义,同时,反过来又会影响居民垃圾分类的热情。

要解决产业链的问题,关键两个问题需要解决;一是整个产业链如何打通并有合理的利润,二是如何保证原利益相关方的利益?

一、目前收运处环节的现状

1、垃圾投放、收集、运输和处理基本都是混合的

我国垃圾分类理念的提出,最早可以追溯到上个世纪五十年代。1957年12月12日,《北京日报》发表文章说,“生活垃圾要分类收集”。

时至今日,60年的时间过去了,除极少数垃圾分类试点城市的少数试点区域能做到分类投放、收集、运输处理外,绝大部分城市都是“混合收集、混合运输、混合处理”。

2、垃圾投放、收集、运输、处理各环节脱节

由于历史等方面的原因,很多地方,垃圾收运处各环节是脱节的,收集、运输、处理不是一个市场主体。通常的情况是,从居民小区到垃圾转运站,是由物业公司或居委会指派,一般是按每户收取一定的费用承包给私人。转运站到填埋厂或焚烧发电厂的垃圾清运是一个公司,一般是环卫部门自己组织人员清运或由一家公司负责;填埋厂或焚烧发电厂是一家公司,一般是政府采取BT、BOT等模式特许经营。相对来说,填埋厂由于没有明确的商业模式,一般由当地政府的城管环卫部门负责管理。而焚烧发电厂,由于有清晰的商业模式,都是以BT、BOT等模式特许经营给市场主体。同时,整个区域的环卫保洁又是其它公司在做,很多时候,同时有几家环卫公司在做。可以看出,整个收运处环节呈现“割裂化”和“碎片化”的局面。

3、垃圾收运处各环节都是按垃圾产生量是来收费和补贴的。

目前,垃圾收运处各环节都是按垃圾产生量是来收费和补贴的,也就是说按现有的收运体系,一方面简单方便,因为每个环节都不需要分类,都很方便。另一方面,各环节是按垃圾产生的量来收费或补贴的,垃圾产生的量越多,各相关企业收入或补贴就越多。现在要进行垃圾分类了,一方面,由于相应政策不配套,分类后的东西没有去处;另一方面,垃圾由一袋分成三袋或四袋,收集、运输、处理的成本都要增加;再者,在现有的补贴制度下,分类、减量做得做好,收集、运输、处理的垃圾量就越少,相应的,企业的收入就会越少。如果收运处各环节的制度设计不改变,特别是按量补贴的制度不改变,企业是没有动力去做垃圾分类的。非但没有动力,反而会有阻力,因为毕竟垃圾分类“动了别人的奶酪”。

二、目前收运处环节的弊端

1、产业链不同的主体,有经济效益或价值高的收走了。

垃圾的收集、运输、处理、回收,由于由不同性质的单位、无组织的人群操作,一方面因多个利益主体的参与使得不同主体相互之间因利益关系难协调,导致垃圾收、运、处理及回收各个环节脱节,难以有效地做好垃圾分类处理工作。

2、垃圾处理服务供给与需求相分离

目前,很多地方出现垃圾处理供给与需求相分离的局面,也不利于垃圾分类处理行业的发展。垃圾处理企业比如垃圾填埋厂,特别是垃圾焚烧发电厂,只需要面向政府,完成政府送来的垃圾处理任务,达到政府规定的处理标准,即可向政府领取服务费(处理费);而垃圾处理服务的需求者(同时也是垃圾排放者)也只需要面向政府,不与后面的收运企业及处理企业发生联系。这是目前广泛实行的政府购买与分配垃圾处理服务的垃圾处理组织形式。

垃圾处理服务的需求者与供给者被政府分离,既不直接交易,也不直接协商价格、服务要求等供需事项,致使垃圾处理失去了应有的经济活动和市场行为的要素,加深了垃圾处理似乎只是政府管理和社会公益活动的印象,阻碍了从垃圾处理到垃圾分类管理再向垃圾综合治理的转变,不利于垃圾分类处理行业的发展。

3、增加政府财政的投入

在目前的管理体制下,再生资源及垃圾中可回收有经济价值的部分都被个人或小团体拿走了,而没有回收价值的或对社会环境有危害的部分却被甩给了社会和政府,从而加大政府财政的负担。又由于产生者的垃圾处理费没有和垃圾产生量“挂上钩”,结果,垃圾量产生得很快,使得政府财政不堪重负。

三、垃圾分类需要收运处环节新建和重构。

1、收运处各环节需要分类

垃圾分类是系统工程,需要分类投放、分类收集、分类运输、分类处理。其实,在一前一后应再加“分类宣传”和“分类利用”环节,共六个环节,而且这个六环节环环相扣,一个环节出了问题,整个链条就功亏一篑了。

2、各环节一体化,收集、运输、处理最好是一个主体。

为保证各环节有机衔接,高效配合,需要收运处用一体化,最好是一家公司,或联合体。从这个意义上讲,目前的环卫一体化是发展的方向。应该在环卫一体化的基础上,将垃圾分类纳入其中,并进行相应的制度设计,我们将这种称为“新环卫一体化”。

3、各环节不再是按垃圾量来核算。

前面也讲了,垃圾分类的根本目的就是从源头减少垃圾量的产生,其次,是对已产生的垃圾进行分类,进入再生资源或生化处理,以减少进入后端处理的量,从而减少后端的压力。

要让这样的目的实现,如何保障各环节的利益?这是问题的关键。如果现有相关制度特别是补贴制度不改变,势必就造成了垃圾分类工作做得越好,进入填埋厂和焚烧发电厂的垃圾越少,企业得的钱也越少,势必会造成整个产业链无法建立。

四、垃圾分类的解决之道

1、制度设计决定垃圾分类的成败

垃圾分类是一项庞大而复杂的社会系统工程,不能头痛医头、脚痛医脚,需要系统思考和系统解决。要注重它的系统性、整体性和协同性,注重顶层设计和制度设计。制度设计决定垃圾分类的成败。

2、建立“共建、共治、共享”的治理格局

根据“激励相容”的经济学理论(所谓激励相容,指在市场经济中,每个理性经济人都会有自利的一面,其个人行为会按自利的规则行为行动;如果能有一种制度设计,使行为人追求个人利益的行为,正好与企业实现集体价值最大化的目标相吻合,这一制度设计,就是“激励相容”)。从我国实际和所处发展阶段出发,通过科学、合理的制度设计和制度安排,充分调动地方政府、企业、社会、居民“四个主体”的积极性,做到“共建、共治、共享”的”互动共治”的治理格局。而治理的本质是“制度设计”,通过制度设计,将垃圾分类一步一个脚印地走下去,最终达到垃圾分类的目标!

3、抓好主要矛盾——产业链盈利

当然,最关键的是要抓住主要矛盾。毛泽东同志说:“在复杂事物的发展过程中,有许多的矛盾存在,其中必有一种是主要的矛盾,由于它的存在和发展,规定和影响其他矛盾的存在和发展”。

抓住了这个主要矛盾,就抓住了“牛鼻子”,其它很多问题就迎刃而解了。在垃圾分类这项工作中,主要矛盾或者说最重要的事只有关一件——盈利, 这里说的盈利是整个产业链盈利。这需要制度的重构和设计,那如何重构和设计呢?我们先来看下面“犯人船”的故事。

五、“犯人船”的内涵

18世纪英国探险家发现澳洲并宣布其为英国属地,为了开发蛮荒的澳洲,政府决定将已经判刑的囚犯运往澳洲,这样既解决了英国监狱人满为患的问题,又能给澳洲送去丰富的廉价劳动力资源。

从英国到澳大利亚,要穿过大西洋和印度洋,需几个月的航程。从成本角度考虑,运送犯人的工作不是由政府承担,而是采取“公务外包”,交由英国私人商船承包,运费由政府按上船的犯人数与私人船主结算。

英国政府把运送犯人的工作承包给了一些私人船主,开始,以上船的犯人数支付船主费用。当时运送犯人的船只多是由破旧的货船改装而成,条件十分恶劣。而船主为了牟取暴利,上船前尽可能多装犯人,一旦按人数拿到了钱,就对这些犯人的死活不闻不问。3年间,从英国运到澳洲的犯人在船上的死亡率高达12%,有一艘“神海号”的船,424个犯人竟然死了158个,死亡率达37%,这么高的死亡率使英国政府不仅在经济上蒙受巨大损失,而且在道义上引起社会上强烈的谴责。

在双重压力之下,英国政府开始想办法解决运囚过程的高死亡率难题。一种做法是进行传统的道德说教,让私人船主良心发现,改恶从善,不图私利,为罪犯创造更好的生活条件,亦即寄希望于船主人性的改善。另一种做法是由政府进行行政干预,政府往每艘船上派一名监督官员,再派一名医生负责犯人的医疗卫生,同时还对犯人在船上的生活标准做了硬性规定。但是,两大措施都以失败而告终。

“人为财死,鸟为食亡”,对于出于逐利目的私人船主,政府企图以道德说教来改变贪婪成性又有点海盗作风的船主的人性,无异于缘木求鱼。原来一些船主为贪图暴利而贿赂官员和医生,一些坚持正义的官员、医生不肯就范,便被扔到大海里喂鱼,落得个尸骨无存,这就是道德说教苍白无力的最好诠释。部分官员、医生在船主威逼利诱之下,出于“经济人”自利与安全的考虑,与船主同流合污,作出他们无奈的理性选择,政府的干预在这种特殊的执法环境下彻底失效。

后来,一位英国议员提议政府,以到澳洲上岸活着的人数为准给船主计算报酬,结果,难题迎刃而解。

犯人死亡率一下降到了l%以下,有些船只,经过几个月的航行也是“零死亡”率。私人船主的人性没变,政府也不用去立法或建立庞大的机构与人员去监督,只是改变一下原有的付费制度,一切就都解决了。这正是制度经济学强调制度重要的原因。

200年前,几百名死亡在海上运输线上的英国囚犯,用生命代价换来了一个新的制度。

其实,好的制度并不是要改变人利己的本性,而是要利用人这种无法改变的利己心去引导他做有利于社会的事。制度的设计要顺从人的本性,而不是力图改变这种本性。人的利己无所谓好坏善恶之说,关键在于用什么制度向什么方向引导。

邓小平同志有一句名言:“好的制度能让坏人干不了坏事,不好的制度能让好人变坏!”

我国改革40年来取得了巨大成就,说到底是制度变迁的结果。现实中存在的各种问题也是缺乏制度或制度不完善的结果。特别是垃圾分类,在我国这么多年没有根本性的突破,关键是没有找到符合我国国情的制度设计。今天重温“犯人船”这样的历史故事,不是要发思古之幽情,或重温澳洲开发之艰难,而是说明,制度比人性和道德说教更重要。

更为重要的是,从“犯人船”的视角出发,如何对垃圾分类收运处环节进行制度设计,一方面能将垃圾分类工作有效的开始起来,同时,又能保证各环节利益相关方的利益。

六、PPP制度设计的主要内容。

从“犯人船”视角,我们可以对垃圾分类进行如下制度设计,特别是第五条“费用包干制度”是核心。

试点以一个区或县为单为行政单位,以“市级统筹、区县落实”,进行以下制度设计创新试点。(具体见《(之五)垃圾分类的根本出路在市场化改革》一文)。

第一,组建垃圾分类PPP项目公司(SPV公司)。公司由当地政府、环卫、保洁、回收公司、垃圾处理厂等相关方组成,由资源、资金、技术等按一定比例入股,组建垃圾分类处理ppp公司,又称PPP模式,即政府和社会资本合作,是公共基础设施中的一种项目运作模式),简称SPV(Special Purpose Vehicle,简称SPV,指特殊目的的载体也称为特殊目的机构/公司)

根据国情和实践,PPP模式中的社会资本主要是国企、央企及大的上市公司。一般SPV公司中,社会资本占比80%左右,政府占比20%左右。政府主要起管理或监管,公司负责具体运营。

特别是垃圾后端处理企业,比如焚烧发电企业也完全可以凭借资金和政府资源优势,向产业链前端延伸,创造更多的赢利点。目前,已有如中国天楹、锦江集团、光大集团等企业都已开始在“分类、收集、运输、处理一体化”布局。

最终,未来可能走EPC+PPP模式。EPC(Engineering Procurement Construction)是指公司受业主委托,按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包。通常公司在总价合同条件下,对其所承包工程的质量、安全、费用和进度进行负责。

第二“四位一体”的模式。将二手交易、废品回收、垃圾分类、环卫保洁(包括路面保洁、垃圾清运、公厕管理及园林绿化等)等“打包”,特许经营给这家SPV公司。

这其中,环卫保洁的毛利润一般在25-30%,我们可称之为“肥肉”,垃圾清运毛利润在5—10%左右,我们称之为“瘦肉”,而垃圾分类是“骨头”,而且是“难啃的骨头”。

只有将“肥肉”“瘦肉”及“骨头”进行“肥瘦搭配”,一方面,政府可以减少财政投入。另一方面,也能提高效率,将垃圾分类工作可持续的开展起来。

在美国,未经政府许可,私自收废品,是犯罪行为;在我国台北也是,某个区域谁做垃圾分类,这个行政区域的二手交易、废旧回收、环卫保洁都特许给这家企业,要保证这个企业有合理盈利(一般利润在10%左右)。

第三,增加“垃圾分类费”的科目。与混合生活收集处理相比,生活垃圾由原来的一种变成了分类后的三种或四种,一方面增加了分类收集、运输及处理的成本;另一方面,又需要宣传动员以及对居民进行奖励,成本比混合垃圾要高。因此,应当增加“垃圾分类费”科目。垃圾分类费的多少,政府可聘请专业的机构,根据当地的经济发展水平、后端处理设施的距离等因素,核定“垃圾分类费”用给项目公司。

第四,政府优先采购或指定采购用再生产品。在垃圾分类工作中,厨余垃圾的分类、收集、处理是一个很大的难点,特别是厨余垃圾生产出的产品的“去处”问题更是痛点。目前,我国厨余垃圾处理的方向主要有三个:一是能源化(厌氧产沼,发电)、二是肥料化(有机肥、土壤改良剂等)、饲料化(黑水虻、蚯蚓)及酵素等。从全国来看,这些方面技术是成熟或相对成熟的,难点在于,前端厨余垃圾分类的质量、收集运理的成本及处理后的产品的销售问题。

一方面 ,企业需要要积极提质增效、技术创新,因地制宜,生产出适销对路的产品。另一方面,需要政府出台相应的法律法规和政策配套,比如政府优先采购或指定采购用用厨余垃圾生产出的合格的再生产品。

最重要的是实行“费用包干制” 。这项制度的设计是学习和理解“犯人船”理论的精髓。前面说了,目前我国垃圾处理企业是按照垃圾处理的吨数获得政府补贴的,无论是填埋还焚烧发电,都是采取这种机制,这种补贴机制在原来的处理路径中是正常的,也是合理的。但这与现在要实行的垃圾分类是相矛盾的,因为垃圾分类工作做得越好,进入填埋或焚烧的垃圾量就越少,这样,企业获得的补贴就越少,因而,企业就缺乏垃圾分类的动力!(注明:到这里,本文中这样的话说了第三遍了,不是啰嗦,而是,重要的事说三遍!)

这是过去十数年,我国垃圾分类推广不理想的根本原因之一。应采取“费用包干制”,即根据每天垃圾实际产生量乘以单价乘以总天数(365天),进行费用包干,“多余自负,节省自得”。这样,企业就有分类的动力了。

以后每年,可按一定的增长比例(测算最近3—5年实际增长比例),如8-10%左右,每年递增。这样,一方面并没有增加当地财政额外的负担;另一方面,又可以看出因垃圾分类而产生的经济效益,也会有“受益人群”,从面调动政府、企业的动力和积极性。

这样,民间组织宣传→垃圾减少→企业利润更多→更多的钱给民间组织→更大的宣传→更多的减量。这样,与废旧回收人员、也可合作了,可以“两网融合”了,实现了良性互动。这样,就可以发挥“专业的人做专业的事”。形成政府、企业、社会、公众“激励相容”的共治局面。

有了这样的制度设计,产业链就容易建立起来。在产业链建好后,下一步重要的工作就是是消费环节的制度设计,因为生活垃圾绝大部分都是消费环节产生的。下一篇,《建立“消费者责任延伸制度”初探》文章中,我们将重点谈消费环节的制度设计。

主要参考文章:

1、熊孟清 杨雪峰:《推动垃圾处理一体化PPP模式》(2016-11-04 08:46 来源:中国环境报)

2、许勋恩:《从“犯人船理论”探析我国食品安全管理》(摘自网络,日期不详)

3、胡建淼: 《完善的制度具有巨大力量——“犯人船”的启示》(2017-07-19 10:39:38 来源: 法制日报——法制网)

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