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王守清在“清华•龙元PPP沙龙”上的发言要点

时间:2018-08-10 13:48

作者:王守清

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清华大学建设管理系教授、清华PPP研究中心首席专家王守清

PPP肯定是一个好的模式,是一个国际趋势,但不是万能钥匙。如果PPP没有什么优点,全世界特别是西方国家也不会推广,我国也不会,更不会火爆。

为什么要推广PPP?

从更大的格局考虑,政府提供公共产品(含服务,下同)的事务可以外包,让专业的人做专业的事,因为政府不懂也不必懂专业和养一堆人,推广PPP可以慢慢地把大政府小社会变成小政府大社会,实现体制改革。

从经济上也可以解释为什么要推广PPP?公共产品的传统交付模式有优点,也有问题,因为大家没有太在意,体制内的既得利益企业(主要是地方国企)也不说,就是政府用纳税人(别人)的钱给公众(别人)做事,效率是相对比较低的。推广PPP,就是为了提高效率和服务水平,也倒逼体制内的国企改革。因此,我国推广PPP的理念是正确的,顶层设计框架目前也是基本合理的。但我在基层跑了很多,接触了各方,发现最多的问题还是执行。

为什么PPP的执行会出问题?

有三大矛盾需要关注。第一是央地矛盾,其实中央推广PPP的目的和地方政府的目的是不一样的。第二是央企和国企的矛盾,其实推广PPP是央企抢了地方国企的一些饭碗。第三是所有制的矛盾,央企国企不管怎么样,还是体制内的,和体制外的民企外企之间的矛盾。这三点是推广PPP时需要特别关注和解决的。

还有四大问题需要思考。第一,推广PPP打破了金融机构的传统收益模式。我国的金融机构,过去赚钱主要靠利差,占到80%到85%的利润,依赖于政府信用和企业信用。做PPP,则是项目融资,要能够评估项目本身好坏(现金流)、投资者能力和相关合同好差,不确定性更大,也复杂很多,要求也更高。第二,PPP对从业人员的要求很高,对政府、投资者和金融机构都是。PPP确实太复杂了,无论是从合同还是从管理的角度,面临很多的不确定性,需要各方执行的人去考虑将来十年、二十年的不确定性,设置调节机制,签订柔性合同,维系伙伴关系等等,开始的确很难。第三,PPP咨询的质量参差不齐。由于PPP的复杂和政府、投资者、金融机构的缺乏经验,,迫切需要有经验的各方面咨询(含律师,下同)。但我国的咨询(包括律师,下同),经验也不足,在我国人情关系文化下,造成“所有需要专家评审的制度很多都变成了走形式”,加上一些咨询职业道德相对不高,使得咨询市场鱼龙混杂。第四,也可能是一个最大的问题,就是官员评估制度,造成官员更在意在任期内上项目出政绩,央企和国企也类似,因此,无论怎么强调PPP的长期合作,在执行时还是不那么顾及项目的可持续性。

我国这四年多有哪些PPP经验?

过去四年多,我国的PPP经历了运动式的推广,尤其在2015、2016两年,恨不得公共产品百分之百做PPP;而到了2017下半年、2018年至今又开始运动式的波动,对PPP的规范是必须的,但似乎又太一刀切,打击了市场。不过,也不必奇怪,国内外皆如此,尤其在中国国情下,符合成熟度曲线(Hype Circle):先猛涨,再暴跌,然后恢复到理性平稳阶段。其实,每一种模式对特定的地方、特定的阶段、特定类型的项目、特定的主体、客体,是有不同的适用条件的,我国近几年的PPP政策,无论是推广还是规范,都有一点过急、过猛、简单化和一刀切,但中国太大了,的确也不容易一步到位。按照国际上发达国家和发展中国家的数据,我判断中国的PPP最多就是中国公共产品的30%。过去恨不得100%做PPP是错误的,西方国家最高也没有超过20%;但对PPP过于悲观,也是不对的。在中国目前的体制下,期望在短期内就把PPP做好是不现实的,但逐步做规范、进而做好是有希望的。

对于企业来说,没有会死掉的行业,只有会死掉的企业。也就是说,如果一个企业在一个行业里能做到头几名,就能立于不败之地,所以,一定要坚定信心,尽量去做好。而对央企和其它各类大型工程公司来说,如果没有这30%的PPP业务也可以活得很好,可以不去碰PPP;但如果没有这30%的PPP业务就活不好,就必须去做PPP,转型升级。

PPP未来的趋势是什么?

另外,企业还要考虑“走出去”,“一带一路”60多个国家和地区,主要还是发展中国家,他们缺钱缺技术缺基础设施,我们正好有这方面的优势和30多年的开发经验,有些项目必然要通过PPP方式,我们释放国内产能,正好是战略互补。中央2014年起推广PPP的另外一个目的,就是打造我国具备全产业链、全方位能力的企业“走出去”。大部分央企工程公司过去几年通过PPP实现了从承包到投资+承包的升级,部分央企已经开始打造运营能力和积累运营经验,个别开始酝酿成立金融公司,向产业链的上下游、向业务的多元化发展,观念有了巨大变化,综合集成能力也提升了很多,这是值得肯定的。

总之,对于PPP既不要过于乐观,也不要太悲观,因为至少从过去四年来,我自己真切感觉到,中国全社会对PPP的理解越来越正确,特别是在座的各位也在致力于引导行业正确发展而发声,类似于这个沙龙,这样慢慢地,PPP项目市场就会变得越来越规范,PPP项目就会做得越来越好,PPP就会可持续发展。


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