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二级国企混改可借鉴“淡马锡模式”

时间: 2017-07-31 10:00

来源: 《环境经济》杂志

作者: 王立章

习近平总书记高度重视国有企业改革发展,多次做出重要指示和批示,特别强调要“做强做优做大”国有企业,使其在生态文明建设中承担更加重要的角色、发挥更加重要的作用。推动国有企业更快发展,具有十分重要的现实意义。

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国有企业的改革现状

谈到中国经济的过去与未来,都绕不开一个特殊对象,那就是国有企业(以下简称“国企”)。在我国经济社会发展进程中,国企一直扮演着特殊的角色。

改革开放近40年来,国企改革的呼声从未消失,但这么多年“摸着石头过河”的国企改革,除了盘子越做越大,规模越来越大外,管理者缺位、体制机制不灵活、效率不高、产权主体不清晰、治理结构不完善等问题也逐步显现出来,国企的实力和能力并没有同步增长。

数据显示,国企占用了我国全社会70%的资源,即我国国有企业资产占全社会企业资产的比重约为70%左右,但只创造了大约30%的GDP。类似分析表明,70%的国有资产比重和30%的GDP比重,是接近实际情况的。

1978年改革开放初期,我国国有企业资产占全社会企业资产的比重约90%,另外10%的比重为集体所有制企业资产,经过30多年发展,这一比重仍然高达70%。

可见,国企改革之路还很长。与此同时,国有资产也没有发挥好其应有的作用,没有先做强做优,反而是先期追求做大,就像一个人虚胖,竞争力和实力明显受限,尤其在经济面临较大下行压力时表现更明显。

作为传统行业企业,地方国有水务企业也是一样,普遍历史比较久。原来地方国有水务企业都是事业单位,有着良好的基础,但弊病也是很明显的。

这些企业缺的往往不是钱,面临的主要问题还是机制不活、效率不高、动力不足。特别是供水企业,不做供水,就没有主业,如果只做供水,企业将来的发展就会受到限制。目前,有些地区已经出现供水量增长落后于GDP增长,且差距还在加大,甚至看到了未来几年发展的天花板。

这给企业敲响了警钟:不进,则意味着退。这种紧迫感和危机感迫使水务企业无论是从内部还是外部,改革都是当务之急。目前,个别水司实现了混合所有制股权改革,但也是步履维艰。

2016年9月,国务院出台了《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》(以下简称《意见》),明确指出“发展混合所有制经济,是深化国有企业改革的重要举措”,并提出了“政府引导,市场运作;完善制度,保护产权;严格程序,规范操作;宜改则改,稳妥推进”的32字原则。2016年以来,20多省份出台了国企混改意见,但推进情况不容乐观。

国企改革遇问题

国企改革,上热下冷,中央出了很多文件,开了很多会,做出诸多指示、批示,下面却没有办法动,特别是地方国资委下属的地方企业,直接在一级企业层面推进混改面临诸多问题。

资产规模相对较大,产权结构和界面相对复杂,一般的社会资本很难激活。

目标多元,要行政也要和谐,要效益也要就业,要做大也要做强……具体实践中,几乎难以同时满足这么多要求,推进难度可想而知。

机制不灵活,国资方管人、管物、管事、管资本,社会资本往往望而却步。

资产评估相对复杂,国有资产流失风险大,改革推进周期长。

所属行业复杂,有完全竞争的行业,也不乏国家规定的重点行业和关键领域,产生资产分割和股权比例设置的新问题。这是因为《意见》中规定,完全竞争行业不要求国有控股,而国家规定的特定行业则必须国有控股。

一旦混改效果不佳,带来的风险较大。地方国企一般都承担部分政府的职能或服务,特别是环境类地方国企,涉及民生问题,一旦改革出现问题,直接影响公众日常生活。

员工持股和股权激励很难实现,员工积极性很难激发,社会资本方兴趣锐减。

说起混改,江南水务先走一步,直接在江阴水司层面进行混改,但股权激励一直没有实现。

2015年9月21日,公司第五届董事会第二次会议审议通过了《江苏江南水务股份有限公司2015年限制性股票激励计划(草案)及其摘要》《江苏江南水务股份有限公司限制性股票激励计划实施考核管理办法》《关于提请股东大会授权董事会办理公司限制性股票激励计划相关事宜的议案》等,并于2015年9月22日在《中国证券报》《上海证券报》《证券时报》以及上海证券交易所网站发布公告,但目前尚未获得有关部门核准。

二级混改如何做

我们认为,在中央“宜改则改,稳妥推进”的基本原则下,“淡马锡模式”值得我们借鉴。

所谓“淡马锡模式”,是指新加坡淡马锡控股公司的经营方式。新加坡财政部虽然拥有淡马锡100%的控股所有权,但并不干预企业经营决策。这样一来,解决了机制问题及人才引进和股权激励问题,完善了经理人制度,特别是对下属公司的无为而治,给二级公司以极大的发挥空间。

而国内这种类“淡马锡模式”探索已经有成功的先例,如北控水务和云南水务。海峡环保成功在A股上市,也是福州水务通过设立二级公司进行混改,并将其推向资本市场的成功实例。

鉴于前述提到的“一级公司层面混改面临诸多问题”,对“淡马锡模式”进行改造并应用于二级公司,可视为地方国有水务企业混改探索的一条新路。

为此,我们建议国资委在《意见》的基础上,出台“推进国有企业在二级公司层面进行混改的细则”,包括但不限于:

第一,在二级公司层面进行混改,成立混合所有制企业,这样程序更简单,操作更便捷。

第二,根据二级公司合资模式和未来业务的类型,设定股权比例。如果各方均以现金资产入股,则完全是一个全新的企业,做增量而非存量,可采用现代企业管理制度设计治理模式,发挥各自所有制优势,利用社会资本激发国企现金货币资产的更大活力,股权比例相对灵活。

如果国企以其他资产作为入资,则可根据资产的类型设定股权比例,属于完全竞争的行业,股权比例则不受约束,根据双方意愿和未来市场需求进行合理设置;属于特定行业,如垄断行业,则国有控股,但采取国有民营的方式,引入职业经理人制度,利用社会资本和机制激活存量资产,做强做优做大国企。

第三,根据资产类别分别设计二级混改机制,合理分摊风险并建立隔离机制,避免因个别经营不善对整体混改造成影响。

第四,完善职业经理人制度,鼓励引入员工持股和股权激励。根据二级公司混改的类别,分别设计不同的股权激励方案,吸引不同层次的人才,做到人尽其才。

第五,根据二级混改公司不同的经营范围、治理结构、商业模式等,对接不同的资本市场,设计不同的上市路径和时间表,鼓励快速接通资本市场。

第六,总公司可慢慢变成控股公司,控股或参股不同的下属二级公司,并根据控股与否分别设计不同的监管机制,确保国有资产的保值增值。

总的来说,我们认为,坚持公有制与非公有制经济共同发展,是我国经济体制改革的重要内容。混改不是目的,而是手段,不是为了混合而混合,而是能够消除公有制与非公有制之间的障碍,让国企和非公企业从产权上有机结合,不再是单纯的项目、资金、人员合作,而是真正成为一家人,打造一个符合现代企业管理的具有良好竞争力和创新力的治理体系。地方国有环境类企业在二级公司层面开展混合所有制改革,有助于借助民营资本和灵活的机制,真正做强做优做大国企,最终提高国家综合竞争力。

(作者系E20研究院执行院长)

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