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中美日环保法“共性”与“个性”比较

时间:2017-07-17 10:26

作者:井媛媛

20世纪60年代以来,环境问题日益凸显,环境保护、环境治理等观念越来越多的受到各界的关注与重视,环境保护基本法的积极作用也被越来越多的国家所认可,不少国家相继制定了环境基本法。例如,日本于1967年制定《公害对策基本法》并于1993年修改为《环境基本法》,美国于1969年制定《国家环境政策法》。中国的环境保护法较美国、日本相比制定较晚,我国1979年制定了《中华人民共和国环境保护法(试行)》,1989年修订颁布了《中华人民共和国环境保护法》,(以下简称《环保法》),2014年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议对现行的《环保法》进行了修订,新修订的《环保法》自2015年1月1日起施行。

本次修订对《环保法》做了重大修改,如将保护环境上升至国家基本国策;确定了新的环境保护机制,如信息公开、公益诉讼等。《环保法》的修订标志着中国的环境保护法律体系步入了新的阶段,环境保护行为已取得了突破性的进展。然而,由于历史背景及经济体制等原因,我国的《环保法》与西方国家相比存在着共性与个性的共存,在此背景下,本文对美国、日本的环境保护发展史、环境保护法律体系、公民权利、罚款力度等进行了比较,在此基础上,憧憬着中国环境保护的未来。

一、西方工业化国家的环境事件推动了中国环境保护工作的开展

美国、日本对环境保护意识的觉醒均来自于环境污染事件的频发,正是由于西方工业化国家环境公害事件的频发,推动了中国环境保护工作的开展,唤醒了中国环境保护意识的觉醒。

由于环境污染事件频发,美国于1899年颁布了《河流与港口法》(亦称《垃圾法》),这是美国颁布的第一个关于污染防治方面的法律。随后又颁布了《联邦杀虫剂法》,《防止河流油污染法》等法律。1969年,俄亥俄州的凯艾哈格河因严重化学污染引起河面着火的事件,引起公众的广泛关注,他们要求在联邦层次上制定法律来保护自己的生存环境,在这种背景下,环境保护意见被彻底激发,《国家环境政策法》由此诞生。

日本环境问题的重视由“四大公害”事件引发。日本环境污染问题虽早有记载,但致使其大肆爆发的罪魁祸首是其50年代中期,提出的以产值、利润为中心的全面推进“经济高速成长”的发展战略。在这一战略的带领下,全国上下至环境于不顾,大力发展工业,以经济增长为目标,忽视各种污染物的排放量以及环境载体的破坏。直到70年代初,四大公害事件的相继发生,(四大公害事件为:由有机汞而导致的水污染从而引发的两起水俣病;由硫氧化物导致的大气污染从而引发的哮喘;由镉造成的水质污染从而引发的痛痛病),环境问题才引起了日本政府的重视。1967年制定了《公害对策基本法》,1970年,日本政府对该法进行了重大修改,删除了“与经济调和”的规定,正式提出了“环境优先”的原则,1993年将《公害对策基本法》修改为《环境基本法》,从而确定了其基本法的地位。

20世纪60年代末,由于西方国家环境公害事件频发,联合国决定召开第一次环境会议,中国被邀参会,正是通过这次会议,唤醒了中国人民对环境问题的重视,中国的环境保护意识开始觉醒。但与西方国家不同的是,美国、日本等先进的工业化国家的环境保护工作从地方兴起、在发展初期主要靠地方政府推动,而我国由于经济体制的限制,重要决策的制订与实施主要依赖于中央政府,环境保护行为的开展高度依赖于中央政府的推动。

二、《环保法》的环境地位已有显著提升

新《环保法》采用了“基本法模式”,较之前《环保法》相比,该法的环境地位已有了显著的提升,但不足之处是未将该法与其他法律的关系进行明确表述,或产生执法冲突。

美国《国家环境政策法》规定:“国家的各项政策、法律以及公法解释与执行均应当与本法的规定相一致”,由此确立了其在环境保护领域的基本法地位。该法主要内容有4个方面:一是宣布国家环境政策和国家环境保护目标;二是明确国家环境政策的法律地位;三是规定环境影响评价制度;四是设立国家环境委员会。四方面的内容紧密相连,构成一个有机整体,这些规定也使其在美国环境法律体系中奠定了其基础性地位。

我国新修订的《环保法》提升了其环境地位。本法第一条指出,该法立法目的为:“为保护和改善环境,防治污染和其他公害,保障公众健康,推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展,制定本法。”这体现了经济发展凌驾于环境保护之上的时代已经过去。该法第四条中,将原《环保法》的“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”,改为“使经济社会发展与环境保护相协调”,这也宣布GDP的增长不能以牺牲环境为代价,经济发展应在环境保护的大框架下进行。 

值得肯定的是,新《环保法》采用的是“基本法模式”,但与美国的《国家环境政策法》不同之处在于,未明确其基本法地位,未体现该法与其他法律的关系。我国环境保护方面的法律有20多部,就目前情况而言,部分法律相对于《环保法》仍有冲突的地方,例如环保法规定“罚无上限”,但在《水污染防治法》、《大气污染防治法》中却有着罚款上限的规定,明确其基本法地位或更有利于环境保护立法的实施。

三、公益诉讼主体扩大

新《环保法》扩大了有权提起公益诉讼组织的范围,并明确了公民对环境信息获取、参与和监督环境保护的权利。

在美国环境执法体系中,民间环保组织的力量不可小视,《国家环境政策法》赋予了公民对行政机关活动的环境影响进行评论的权利,《清洁空气法》甚至专门规定了公民诉讼司法审查等条款,这些为公民执行提供了法律依据,当政府或企业违反环境法时,民间环保组织有权对其提起诉讼,《国家环境政策法》也明确指出了公民对于环境的权利,其第4331条规定,“国会认为,每个人都可以享受健康的环境,同时每个人也有责任参与环境的改善与保护”。

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