首页 > 专栏 > 正文

毕马威咨询李炜:PPP 模式在城市地下综合管廊项目中的运用

时间: 2016-11-21 11:59

来源:

作者: 李炜

地下综合管廊是将电力、通信、广播电视、给水、排水、热力、燃气等市政管线及其附属设备经合理规划设计集中安放在一个较大的管廊之内,从而实现各种管线的集中统一铺设和管理,合理利用地下空间。

地下综合管廊的建设能够避免各管线敷设单位各自为政、不断对马路进行“开膛破肚”,同时从整体上降低建设成本、避免重复建设;最后,对各种管线进行智能化集中管理,也是智慧城市建设的重要内容。

一、 地下综合管廊发展现状

国家近年来出台了一系列的法律规范,支持、引导地下综合管廊的建设。相关法律规范及内容如下:

2013年9月,国务院在《关于加强城市基础设施建设的意见》(国发[2013]36号)中明确提出,要开展城市地下管廊试点,用3年左右的时间,在全国36个大中城市全面启动地下综合管廊试点工程;中小城市因地制宜建设一批综合管廊项目。新建道路、城市新区和各类园区地下管网应按照综合管廊模式进行开发建设。

2014年6月,国务院办公厅发布《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》(国办发[2014]27号),文中提出要稳步推进城市地下综合管廊建设,要求“建成综合管廊的区域,凡已在管廊中预留管线位置的,不得再另行安排管廊以外的管线位置。”同时明确要统筹考虑综合管廊建设运行费用、投资回报和管线单位的使用成本合理确定管廊租售价格标准。最后,文件中第一次提出“以政府和社会资本合作的方式开展地下综合管廊的建设”。

2014年12月,财政部发布《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》(财建[2014]839号)要求省级财政、住建部门联合申报试点城市,并明确中央财政对地下综合管廊试点城市给予专项资金鼓励。

2015年1月,财政部办公厅、住建部办公厅联合发布了《关于组织申报2015年地下综合管廊试点城市的通知》对试点申报评审流程、评审内容、实施方案的编制等作出了明确规定。

2015年3月,发改委办公厅发布关于《印发城市地下综合管廊建设专项债券发行指引》的通知,文中“鼓励各类企业发行企业债券、项目收益债券、可续期债券等专项债券,募集资金用于城市地下综合管廊建设。在偿债保障措施较为完善的基础上,企业申请发行城市地下综合管廊建设专项债券,可适当放宽企业债券现行审核政策及《关于全面加强企业债券风险防范的若干意见》中规定的部分准入条件。”

2015年4月,财政部、住房城乡建设部经过评审,确定2015年地下综合管廊试点城市为:包头、沈阳、哈尔滨、苏州、厦门、十堰、长沙、海口、六盘水、白银。

2015年8月,国务院办公厅印发《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》(国办法[2015]61号)中提出要“全面推进地下综合管廊的建设”,并要求“到2020年,建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运营”同时明确了建设主体,即“鼓励由企业投资建设和运营管理地下综合管廊。创新投融资模式,推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式” 最后,文中确定了“管线强制入廊”和“有偿使用”的原则。

2015年11月,国家发改委、住建部联合发布《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》(发改价格[2015]2754号)对城市地下综合管廊实行有偿使用制度作出了安排,具体提出,要求建立主要由市场形成价格的机制、明确了费用构成并要求从“扶持公益事业”、“完善支持政策”、“提高管理水平”三个方面完善保障措施。

2015年11月,住建部发布《关于做好城市地下综合管廊建设项目信息上报工作的通知》(建城市函[2015]234号),明确住建部已建立全国地下综合管廊项目储备库(以下简称“储备库”),为中央财政、专项金融债以及国家开发银行、中国农业发展银行等支持地下综合管廊建设提供符合条件的备选项目。

2015年12月,住建部发布了《城市地下综合管廊工程规划编制指引》(建城〔2015〕70号),从编制主体、管理控制、编制内容以及成果要求等方面提出了明确要求,是各地编制城市地下综合管廊建设规划的重要依据。

2016年2月,财政部办公厅、住建部办公厅关于开展《2016年地下综合管廊试点城市申报指南》(财办建〔2016〕21号),从试点申报评审流程、评审内容、实施方案的编制等方面作出规定要求各地申报第二批城市综合管廊试点城市。

2016年4月,2016年全国地下综合管廊15个试点城市名单公布,郑州、广州、石家庄、四平、青岛、杭州、保山、南宁、银川、平潭、景德镇、成都、合肥、海东经评审为第二批试点城市。

在中央陆续发文多角度支持地下综合管廊的基础上,各地方也陆续制定地方立法,规范和引导当地地下综合管廊的建设。上海市、山东省、四川省、辽宁省、江西省、河北省、安徽省、山西省、甘肃省、吉林省、珠海市、厦门市、石家庄市、桂林市、常德市、呼和浩特市、开封市等省市目前已制定相关法规政策规范地下综合管廊项目的实施。

二、地下综合管廊PPP项目实施的重要问题

(一)如何解决城市地下综合管廊PPP项目收费难的问题?

地下综合管廊项目投资量大,每平方公里管廊建设的平均投资动则上亿元。地下综合管廊项目以PPP模式实施,成功的关键在于是否建立了合理的付费机制。

目前地下综合管廊PPP项目通常采用可行性缺口补助的方式,项目公司通过向入廊企业收取管廊使用费以收回部分投资,政府根据绩效考核结果给予项目公司一定的财政补贴。

1、管廊使用费的构成

国务院办公厅发布的《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》(国办发[2015]61号)确立了入廊管线单位有偿使用的原则,随后,国家发改委、住建部联合关于《城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》(发改价格[2015]2754号)对于管廊使用费确定的原则、费用的构成及完善有偿使用的保障措施等方面对有偿使用进行制度保障。

入廊企业向管廊建设运营单位支付的管廊使用费包括两部分,入廊费及日常维护费。入廊费主要用于弥补管廊建设成本,由入廊管线单位向管廊建设运营单位一次性支付或分期支付。日常维护费主要用于弥补管廊日常维护、管理支出,由入廊管线单位按确定的计费周期向管廊运营单位逐期支付。

2、管廊使用费标准确定的考量因素

根据国家发改委、住建部联合关于《城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》(发改价格[2015]2754号)的规定,管廊使用费标准的确定有两种方式:第一,原则上应由管廊建设运营单位与入廊管线单位协商确定,即管廊使用费原则上遵循市场定价原则;第二,对暂不具备供需双方协商定价条件的地下综合管廊,有偿使用费标准可实行政府定价或政府指导价。

管廊使用费标准确定的考量因素:

(1)关于入廊费,可考虑以下因素:

§ 城市地下综合管廊本体及附属设施的合理建设投资;

§ 城市地下综合管廊本体及附属设施建设投资合理回报,原则上参考金融机构长期贷款利率确定(政府财政资金投入形成的资产不计算投资回报);

§ 各入廊管线占用管廊空间的比例;

§ 各管线在不进入管廊情况下的单独敷设成本(含道路占用挖掘费,不含管材购置及安装费用,下同);

§ 管廊设计寿命周期内,各管线在不进入管廊情况下所需的重复单独敷设成本;

§ 管廊设计寿命周期内,各入廊管线与不进入管廊的情况相比,因管线破损率以及水、热、气等漏损率降低而节省的管线维护和生产经营成本;

§ 其他影响因素。

(2)日常维护费。可考虑以下因素:

§ 城市地下综合管廊本体及附属设施运行、维护、更新改造等正常成本;

§ 城市地下综合管廊运营单位正常管理支出;

§ 城市地下综合管廊运营单位合理经营利润,原则上参考当地市政公用行业平均利润率确定;

§ 各入廊管线占用管廊空间的比例;

§ 各入廊管线对管廊附属设施的使用强度;

§ 其他影响因素。

(二)城市地下综合管廊调价应考虑哪些因素?

PPP项目中,政府和社会资本的合作期限一般在10年以上,在此期间内,各定价因素都将产生变化,因此,建立调价机制具有重要作用。

管廊日常维护费用的价格变化因素通常包括人工成本、通货膨胀率(CPI)、银行基准贷款利率、税收等。

对于人工成本、通货膨胀率(CPI)及银行基准利率的变化,通常采用公式法进行调整,将人工成本、通货膨胀率(CPI)及银行基准利率作为调价因素制定调价公式,并明确调价的条件和周期。

对于税收的变化,通常不采用公式法,而是在《PPP项目协议》中进行约定,当税收的变化导致管廊日常运营维护费用发生较大改变的,可由政府方与项目公司协商处理。

(三)项目如何使用管廊专项补助资金?

根据财政部发布的《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》(财建[2014]839号)第一条的规定,“中央财政对地下综合管廊试点城市给予专项资金补助,一定三年,具体补助数额按城市规模分档确定,直辖市每年5亿元,省会城市每年4亿元,其他城市每年3亿元。对采用PPP模式达到一定比例的,将按上述补助基数奖励10%。”

上述中央财政专项资金进入项目主要存在以下几种方式:

1.用于项目前期费用的支付

在进行项目建设之前,为确保建设的可行性和合理性,需要进行一系列的前期工作,具体包括可行性研究报告、地质勘查报告、初步设计、施工图设计的编制,土地的拆迁与平整等。中央财政专项补助资金能够用于上述项目前期费用的支付。

2.作为政府方出资

狭义的PPP项目中,政府和社会资本应组建合营公司,作为合营公司的股东,政府方应当履行出资义务,通常而言,政府方将采用货币方式出资,中央财政专项补助资金能够作为政府方的出资从而进入项目。

3.直接用于项目的建设

采用PPP模式一方面能够解决项目的运营,另一方面也具有一定的融资功能,如项目建设拥有相应资金,且能够较好解决项目运营的前提下,采用政府自建或委托代建方式,反而能够减低项目的融资成本。

管廊项目若获得中央财政专项补助,对于项目可做一定的分割,对于专项补贴能够涵盖的部分由政府自建或委托代建,对于需要融资的部分采用PPP模式实施,同时将政府自建或委托代建的部分委托项目公司进行运营。

4.用于政府财政补贴的支付

城市地下综合管廊PPP项目通常采用可行性缺口补助的方式,即管廊建设运营单位通过管廊使用费收回部分投资,政府方将根据绩效考核结果给予管廊建设运营单位一定的财政补贴。

中央财政专项补助可用于政府补贴费用的支付,实现“专款专用”。

三、保障措施

为确保地下综合管廊PPP项目的顺利实施,政府方可从以下方面入手,为项目提供制度保障。

(一)政府强制入廊

地下综合管廊要真正发挥效用,管线建设单位的入廊率至关重要,政府可发挥行政效力,以法规政策方式强制要求管线建设单位入廊。《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》(国办发〔2015〕61号)规定,“已建设地下综合管廊的区域,该区域内的所有管线必须入廊。在地下综合管廊以外的位置新建管线的,规划部门不予许可审批,建设部门不予施工许可审批,市政道路部门不予掘路许可审批。既有管线应根据实际情况逐步有序迁移至地下综合管廊。”

(二)政府指导定价

管廊使用费原则上由管廊建设运营单位和管线入廊单位协商确定,并在双方签订的《入廊协议》中予以明确,但是,因管线入廊单位涉及电力、通信、广播电视、给水、排水、热力、燃气等各个部门,要设定各入廊单位均认可的价格体系,存在一定的难度。

当管廊建设运营单位与入廊企业无法就价格达成一致时,有关地方可根据实际情况,依法制定管廊使用收费标准或政府指导价的基准价、浮动幅度,并规定付费方式、计费周期、定期调整机制等。

(三)鼓励资产证券化,降低融资成本。

在建立了合理的付费机制,管廊建设运营单位达标运营的前提下,城市地下综合管廊项目将具有稳定的收入来源,属于风险相对较低的项目,此种项目往往能够吸引社会闲散资金。鼓励管廊建设运营单位通过资产证券化的方式募集民间资本,不仅能够尽快筹集项目建设资金,而且能够激发民间资本活力。目前,国家已出台了相关政策鼓励管廊建设单位进行资产证券化,发改委办公厅发布关于《印发城市地下综合管廊建设专项债券发行指引》的通知中明确“鼓励各类企业发行企业债券、项目收益债券、可续期债券等专项债券,募集资金用于城市地下综合管廊建设。在偿债保障措施较为完善的基础上,企业申请发行城市地下综合管廊建设专项债券,可适当放宽企业债券现行审核政策及《关于全面加强企业债券风险防范的若干意见》中规定的部分准入条件。”

目前我国正大力推进城市地下综合管廊建设,管廊建设作为城市基础设施建设的重要部分,是各地政府今后的常态工作。我们认为,对于管廊建设,既要坚持“统筹实施”, “新区先行建设、老区配合旧城改造建设”的方式,以期实现管廊建设与道路建设、河道治理、地下空间开发等统一规划、同步建设;同时也需坚持“合理布局”,优先选择在高密度建设地区、道路运输繁忙、交通量大地区及地下空间开发利用需求高的地区进行建设,如此才能提高项目的最大功效。

现阶段地下综合管廊PPP项目的重点在于建设,但从全生命周期进行考察,PPP项目的重点应着眼运营。衡量一个PPP项目实施的好坏,不仅要看建设的质量,更要看全生命周期的运营效果,这才是评价PPP项目是否成功的关键。

PPP项目的实施具有特殊性,需要借助法律、技术、财务等多方专业力量,地下综合管廊作为新兴领域,更应充分利用各专业机构,结合项目实际情况,因地制宜的进行项目实施,才能完成真正意义上的PPP项目。


0
  • 微信
  • QQ
  • 腾讯微博
  • 新浪微博
网友评论 0人参与 | 0条评论

Copyright © 2000-2020 http://www.h2o-china.com All rights reserved.

中国水网 版权所有