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EOD模式三大落地方式以及四大项目应用

时间:2022-03-29 11:33

来源:PPP产业大讲堂

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首先EOD不是融资工具,短期投入很大,应用模式后期可持续性收益造福后代,给土地升值及后续产业提供优秀优质条件!

EOD模式将生态引领贯穿于规划、建设、运营的全过程,从生态环境、产业结构、基础设施、城市布局等方面综合考虑。

一、EOD模式开展的三个阶段

第一阶段:重构生态网络。通过环境治理、生态系统修复、生态网络构建,为城市发展创造良好的生态基底,带动土地升值;

第二阶段:整体提升城市环境。通过完善公共设施、交通能力、城市布局优化、特色塑造等提升城市整体环境质量,为后续产业运营提供优质条件;

第三阶段:产业导入及人才引进。通过人口流入及产业发展激活区域经济,从而增加居民收入、企业利润和政府税收,最终实现自我强化的正反馈回报机制。

其收益来源主要为:土地溢价及土地出让收入、产业反哺分成收益。

近年来发达国家推行的污染排放权也是很好的例证,我国目前也正积极推行排污权、炭排放权等交易制度来健全环境治理的市场体系。

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△EOD模式流程图△

总结来说,EOD项目操作模式就是通过生态网络建设、环境修复、基础设施配套以及产业配套建设促使该区域及周边的土地升值,并为产业引入和人口流入提供良好的生态基底;一方面以产业发展增加居民收入、企业的利润和政府的税收;另一方面依靠人口流入带来政府税收的增加及区域经济的发展。最终实现生态建设、经济发展、社会生活三者协调发展。

二、EOD项目三大落地方式

1、PPP

在政府财政支出额度较大,但支出额度未超过财政部规定的上限,且项目实施不紧迫的区域,EOD模式可采用PPP方式实施项目。

2、ABO

在政府财政支出额度较大,但支出额度未超过财政部规定的上限、但项目实施紧迫的区域,EOD模式可采用ABO方式实施项目。ABO模式,一般指授权(Authorize)—建设(Build)—运营(Operate)模式,由政府授权单位履行业主职责,依约提供所需公共产品及服务,政府履行规则制定、绩效考核等职责,同时支付授权运营费用。

3、“流域治理+片区开发”

在政府财政支出额度超过财政部规定的上限、项目实施紧迫,但土地市场较为活跃的区域,EOD模式可采用“流域治理+片区开发”方式实施项目。

三、EOD适宜的四大项目应用

1、废弃矿山修复

对于废弃矿山修复,可争取实现投入与产出的自求平衡。第一,以修复过程中开采的石料销售收入弥补修复成本;第二,运用城乡建设用地增减挂钩、土地复垦等政策,通过耕地“占补平衡”延伸土地价值;第三,矿山修复后的土地可用于建设农业基地、主题公园、特色产业园等,拓展经济效益;第四,部分矿山中,可通过煤矸石粉粹形成的低成本混凝土替代原矿产支撑柱,替换出矿产资源,产生收入。

2、农业农村综合开发

生态果蔬采摘、美丽乡村旅游等是将农业生产与环境治理相结合的代表模式。此外,中办、国办《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》中指出,土地出让收入中用于农业农村的资金,可重点用于与农业农村直接相关的山水林田湖草生态保护修复。这无疑为农村农业产业与环境协调开发提供了一定的资金保障。

3、城乡供排水一体化

城市水务基础设施建设经过较长时间的发展,已较为完善。而农村供排水项目通常小而分散、收益较低,特别是农村污水处理率不足10%,存在较大的资金需求。因此,可考虑供排一体化、城乡一体化。以供水支持排水,以城市支持农村,构建大项目包,确保整体实现盈利。例如,福建省三明市、南平市等地正在运用这一思路探索水务全产业链的城乡一体化模式,着力解决农村用水的难题。

4、重点流域治理

流域内生态产品资源、周边土地资源均有丰富的潜在价值,目前阶段可优先关注砂石的开采和利用。《关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见》(发改价格〔2020〕473号)中,提出“推进河砂开采与河道治理相结合”,及“逐步有序推进海砂开采利用”,鼓励以砂石收益补充流域治理的支出。在重点流域治理的项目开发中,可搭配砂石开采收入作为项目融资的还款来源。此外,亦可将砂石开采权、海域使用权等作为融资的补充担保措施。

EOD模式实施的关键在于:“一体化”。是指将生态环境治理项目和产业开发项目作为一个整体的项目。具体体现在三个方面:一是整个项目由一个市场主体统筹实施,这个市场主体不仅可以是一个主体,也可以是政府和社会资本等共同成立的项目公司;二是两类项目要融为一体,作为一个整体项目统筹实施,综合测算整体项目的成本和收益;三是加强EOD项目的统一规划,采用建设-运营一体化的方式实施。只有通过一体化的方式实施才可以避免两类项目割裂实施,能确保产业开发项目对生态环境治理项目的有效反哺。

EOD模式的实施路径主要分为以下几步

一、明确生态治理的目标。EOD模式是为了解决当前生态环境问题,需要开展科学全面的项目前期谋划。结合具体的区域特征和治理需求,对实施紧迫性强、生态环境效益高、对关联产业有较强价值溢出的项目进行有针对性的项目谋划和顶层设计,确定合理的项目实施边界和目标要求,明确项目的建设内容、技术路线、投资估算等。其中,生态环境治理项目主要涉及区域流域综合整治、废弃矿山修复等生态修复与保护等公益性较强、收益性较差的治理项目。

二、识别关联产业。在充分考虑生态环境治理项目的外部经济性和环境质量改善后提升价值的外溢流向的基础上,明确与生态治理项目相关联的产业开发项目。产业开发项目应充分结合当地的实际情况,一方面可以通过利用土地发展生态农业、文化旅游、康养、乡村振兴、特色地产、“光伏+”和生物质能利用等清洁能源项目,另一方面也可以出售未来产业的开发或经营权,比如基础设施的特许经营权、矿产等资源的开采权等。结合项目的收益水平等综合测算,确定产业开发项目的边界范围和建设内容。

三、分析一体化实施地可行性。在确定了生态环境治理项目和产业开发项目后,要对两者一体化实施的可行性进行分析。从项目的区域特征、实施主体、技术路线、投资估算、相关政策、实施期限等方面,综合分析其可行性,整体测算项目的成本和收益,在保障社会资本投资收益的前提下,尽可能地实现项目的成本收益平衡,最大程度上减少政府地投入。在两个项目均可行的前提下,进行EOD项目地统筹设计。

四、建立内部反哺机制。将生态环境治理项目和关联产业开发项目一体化实施后,在收益上既要考虑产业开发项目自身的盈利能力,也要考虑到生态环境治理成效带来的外部经济效益;在成本上既要考虑产业开发所需的成本,也要考虑生态环境治理的成本。在保证合理利润的基础上,尽可能地实现成本收益平衡。当项目的收益难以覆盖成本时,政府可以使用中央和省级专项资金、政府专项债、国际金融贷款、政府投资基金投资、政府和社会资本合作(PPP)出资等政府资金进行支持。其中,可申请专项资金的项目领域有:水污染防治。土壤污染防治、农村环境治理等;可申请专项债的项目领域有:污水处理设施与管网建设、垃圾处理与环卫处置建设等。

五、因地制宜推进项目实施。生态环境治理和关联产业类型多样,不同的融合发展路径与操作方式存在较大的差异。我们应因地制宜,选择最合适的当地区域实际的EOD项目。将选择好的EOD项目依据实际需求选择分别立项整体实施或整体立项。最后,要加强对项目的监管,确保整个EOD项目的规范实施。

综上,EOD模式是一种环境治理的创新发展模式。2021年10月15日,生态环境部办公厅、发展改革委办公厅、国家开发银行办公室联合发布了《关于推荐第二批环境导向的开发模式试点项目的通知》(环办科财函[2021]468号),每个省份申报数量原则上不超过3个,需于2021年12月31日前将相关资料报送至生态环境部(科财司)、国家发展改革委(环资司)。随着国家对EOD模式相关支持政策的明确,相信EOD模式将会成为实现环境治理、乡村振兴的重要模式。

编辑:赵凡

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