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专家视角 |“三线一单”在生态文明制度体系中的定位探析

时间:2020-11-12 14:42

来源:环境保护

作者:耿海清等

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  摘要

  党中央提出了主要包含八项基本制度的生态文明制度体系建设总体框架,涉及资源管理、空间管制、环境保护和考核评价等多个方面,为此需要大量的具体制度给予支撑。“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单”(即“三线一单”)是生态环境部门大力推进的一项探索性工作,对于提高环境空间治理能力具有很大作用,但其应用实施也存在几个方面的突出问题,主要集中在法律基础薄弱、技术方法不完善、制度衔接性不强等方面。根据实践经验和管理需求,“三线一单”亟须进一步明确自身在生态文明制度体系中的定位并加强能力建设。具体而言,下阶段可重点考虑从以下几个方面发力:一是作为空间规划体系的补充和延伸;二是作为相关制度对接的平台;三是作为生态文明绩效评价的重要依据;四是成为现代化环境治理体系的重要抓手。

  当前我国正在大力推进生态文明体制改革,建立健全生态文明制度体系。“三线一单”作为一项顺势而为的探索性工作,不仅需要放在生态文明体制改革的大局中去谋划和建设,也需要根据形势变化及时调整自身在生态文明制度体系建设中的定位。

  生态文明制度体系建设总体要求

  党的十八大首次将生态文明建设提升为中国特色社会主义“五位一体”总体布局的重要组成部分,十八届三中全会进一步提出要深化生态文明体制改革,建立系统完整的生态文明制度体系。2015年中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》,系统阐述了由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系等八项基本制度组成的生态文明制度体系建设要求。2018年新一轮国务院机构改革,特别是自然资源部和生态环境部的组建为生态文明体制改革奠定了组织基础。总体来看,生态文明制度体系中的八项制度可分别归入资源管理、空间管制、环境保护和考核评价四个范畴,其逻辑关系(见图1)。其中,以“三区三线”为核心的空间规划体系不仅是国土空间开发保护制度的基础,也是自然资源确权、资源总量管理、生态补偿等工作的基础[1]。在环境保护方面,改革的总体思路是进一步发挥政府、企业、个人等各类社会主体的力量,同时更加强调市场的作用。在明确资源产权、空间属性及其环境保护和资源管理目标的基础上,最终通过生态文明绩效评价考核和责任追究制度来监督政府和企业认真落实生态文明建设要求。生态文明制度体系建设是一项系统工程,需要法律法规、理论方法、管理体制等多个方面的支持和配合,其不断完善需要较长时间,绝不可能一蹴而就[2-4]。从目前来看,大部分制度都在积极探索和推进,一些具体制度如国土空间规划体系、国家公园体制、排污许可制度、生态环保督察制度等已经初步成型。然而,受部门利益、历史问题、技术方法等因素的制约,很多制度仍然需要进一步研究和尝试。

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  “三线一单”的编制和应用现状

  2015年4月印发的《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》(中发〔2015〕12号)提出要“树立底线思维,设定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线,将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内”。同年原中央全面深化改革领导小组第十四次会议再次强调了这一要求。随后,原环境保护部将这一要求作为环境影响评价改革的重要内容写入《“十三五”环境影响评价改革实施方案》,并从2015年起在鄂尔多斯、济南等地开展试点探索[5-6]。2016年年初,原环境保护部颁布的《关于规划环境影响评价加强空间管制、总量管控和环境准入的指导意见(试行)》(环办环评〔2016〕14号)已经包含了一些“三线一单”的编制思想。2017年年底,《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南(试行)》发布,随后生态环境部从2018年开始在长江经济带11省(市)及青海省大力推进“三线一单”的编制工作,并于2019年将其扩展到其他19个省级行政区和新疆生产建设兵团。迄今全国“三线一单”编制工作已经基本结束,各地陆续进入成果发布、信息平台建设和实施应用阶段。

  “三线一单”的编制内容主要包含以下几个方面:一是研究确定2020年、2025年、2035年各地市级行政单元的环境质量目标,确定主要污染物允许排放量和减排路径。二是针对生态、大气、地表水、土壤及土地、水资源和能源等环境、资源要素,分别划定优先保护单元、重点管控单元和一般管控单元,最后统筹划定环境综合管控单元,并对每一单元编制生态环境准入清单(见表1)。对于该项成果的实施应用,首先是在规划环评和项目环评中的使用比较广泛,特别是判断规划布局和项目选址是否涉及生态红线等敏感区域,以及相关开发建设活动应该注意哪些生态保护和污染防治问题。一些地方如湖南、重庆等地甚至要求在规划环评和项目环评报告中增加“三线一单”符合性分析内容。其次是为相关规划编制提供参考,如2025年的环境质量目标、污染物减排潜力分析、环境管控分区等均可作为环境保护规划编制的参考资料,生态空间划定等成果可为国土空间规划编制提供参考。三是为其他部门的项目准入管理提供参考,如一些地方政府将生态环境准入清单作为招商引资工作的重要依据。

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  “三线一单”制度建设存在的问题

  法律基础比较薄弱

  “三线一单”是生态环境部根据国家相关文件中资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线等政策要求发展形成的一套技术体系,目前面临的最大挑战是法律基础薄弱,这是限制其应用实施的最大障碍。一是“三线一单”迄今在中央文件中仅限于文字表述,对于该项工作的具体内容、权限归属、管理职能等均缺乏明确的阐释,也没有相应的法律规定,因此不仅与国土空间规划对接时处于不利地位,与其他相关制度衔接时面临的困难也很大。二是一些地方虽然在立法中提到了相关要求,但同样存在指向不明的问题。例如陕西、湖南等地的一些法规虽然提到了生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单,但也仅停留于概念层面,没有明确指向。由于法律基础不实,“三线一单”中的空间划分、资源利用上线等内容对相关部门的约束性不强,一旦国土空间规划和其他一些法定规划涉及的生态空间、环境质量目标等发生变化,“三线一单”成果只能被动调整。

编辑:王媛媛

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