长江保护地方立法的现状、问题与因应

摘要：在国家长江保护战略和立法的大前提下，以地方立法促进长江大保护是必要的举措。迄今为止，一些地方已经围绕长江保护开展了立法工作，对国家或地方的长江保护的目标、要求进行了一些必要的立法回应。这些地方立法以单项环境要素为主、以污染防治为中心，着力解决本行政区域的长江保护的具体问题。由于国家的长江保护立法尚未出台，地方立法缺乏必要的共识，并呈现出碎片化的特征，其立法层级、调整对象、具体内容、立法技术等方面均存在着一些不足。在国家长江大保护战略以及《长江保护法》（草案）进入审议之际，长江保护的地方立法需要树立立法目标整体观、功能协同观，并从国家自上而下地推动与地方立法的规范化两个层面予以积极的回应。

关键词：《长江保护法》；长江保护地方立法；长江生态环境保护

2018年5月18日，习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出，必须“用最严格制度最严密法治保护生态环境，加快制度创新，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。”当前，以严密的制度体系保护长江生态环境成为国家与社会的共识，而严密的制度体系的形成离不开立法活动的保障。长江立法既包括国家层面的立法也包括地方层面的立法，地方立法有其独立的就范空间且属于我国长江立法的重要组成部分。2017年《长江经济带生态环境保护规划》将“各省市根据自身特点和生态环境保护需要，制定和完善生态环境保护的地方性法规”作为强化保障措施，体现了地方立法在长江保护中的重要作用。目前，一些地区积极推进了长江保护的地方立法工作，对国家或地方提出的长江保护的目标、要求、任务进行了必要的回应，但是，这些地方立法尚不能满足长江保护的现实需求，存在进一步优化的空间。本文在对长江保护地方立法现状评价的基础上，检视地方立法存在的问题，发现造成问题的原因，并研讨优化地方立法的路径，以期为实现长江保护良法善治做出努力。

一、地方性长江保护立法之现状评价

1.地方性长江保护立法实践

环境法律体系是由污染防治、自然资源保护、生态保护、资源循环利用、节能减排、防灾减灾等多个门类组成。本文以长江保护的污染防治与生态环境保护地方立法为研究对象，并将其分为长江干流的地方立法和沿江地区制定的长江一、二级支流，重要江河湖泊等区域的地方立法两类。

长江干流的地方立法主要有三种，一是地方人大及其常委会制定的地方性法规，二是地方政府出台的政府规章，三是地方政府发布的其他规范性文件。在北大法宝以“长江”为关键词检索，检索到现行有效且与长江保护有关的地方性法规6部、地方政府规章3部以及大量的地方规范性文件。在地方性法规中，《镇江市长江岸线资源保护条例》是设区的市的地方性法规，其余五部均为省级地方性法规，涉及四川、重庆、江苏3个省份。从内容来看，这些地方性法规和地方政府规章大都是结合国家环境保护法律的修改，国家政策的出台、修订以及地方环境保护的需要，围绕流域及库区水污染防治、水源涵养、防护林管理、自然保护区、岸线保护、河道采砂管理等方面制定的法律文本（见表1）。

除了长江干流的地方立法，沿江地区针对长江一二级支流、重要江河湖泊等区域的地方立法在长江保护中也起到了至关重要的作用。例如，位于长江中游的湖北省，在长江经济带绿色发展、长江流域生态保护中具有承上启下的地位和作用，并肩负着南水北调中线源头、保护一库清水永续北送、保障三峡大坝水利和生态安全的重责。同时，湖北省面临着一些具有共性的长江生态环境保护的实际问题，如饮用水安全的保障与风险防范，产业结构的调整与污染企业的退出，“化工围江”的解困，城乡污水的集中处理，农村面源污染与畜禽养殖污染防治，三峡、丹江口等重点湖库区域的保护，小水电的生态环境影响与生态用水保障，船舶污染控制，岸线占用清理与管控，生态修复的启动等，以及一些需要通过改革解决的流域管理体制机制不畅的深层次问题。为了解决这些问题，湖北省在省级层面制定了《湖北省水污染防治条例》《湖北省湖泊保护条例》《湖北省汉江流域水污染防治条例》《湖北省清江流域水生态环境保护条例》等地方性法规，并正在制定《湖北省长江生态环境保护条例》。与此同时，湖北一些市（州）也制定了地方性法规，如《恩施土家族苗族自治州清江保护条例》《宜昌市黄柏河流域保护条例》等。这些地方立法虽不是直接以长江干流为对象，但是这些区域的生态环境保护与长江环境质量密切相关，影响着长江保护的实效，为此，本文亦将其纳入研究视野。

2.地方性长江保护立法的特征

一是与国家的推动密切相关，对国家或者地方的目标、要求进行了必要的回应。“在中国的地方法治实践中一个最为突出的特点就是：中央出台政策文件主导各地方法治建设的具体进程，将法治建设作为一项国家任务，自上而下地层层推进”。从总体上来说，地方立法大部分内容是在国家相关法律、法规、政策出台后的进一步立法，地方性立法对国家或者地方长江保护的目标、任务进行了必要回应。例如，《重庆市长江三峡水库库区及流域水污染防治条例》第12条规定的区域限批制度，是根据《中华人民共和国水污染防治法》（2008年）第十八条第四款“对超过重点水污染物排放总量控制指标的地区，有关人民政府环境保护主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件”以及《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发〔2005〕39号）和《重庆市环境保护条例》的规定，结合重庆市近年来开展的试点工作的实际情况进行的规定。

二是长江保护地方立法大多是以单项环境要素展开的立法。例如，《湖北省水污染防治条例》《湖北省汉江流域水污染防治条例》等条例，从其名称即可看出都是针对单项环境要素的立法。长江保护地方立法的核心目标是保护水体，例如，《四川省长江水源涵养保护条例》将“保障长江水源充足、水质良好”作为立法目的之一。再如，《江苏省长江水污染防治条例》虽然规定了生态修复，湿地保护，在珍稀鱼类洄游区、珍稀鸟类栖息区以及自然湿地等需要特殊保护的区域建立自然保护区等内容，但是，在整部条例中只有2条，并且其最终目标也是保护水体。

编辑：赵凡