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你的项目在建设期“还好吗”?——PPP项目建设期问题解析

时间:2020-10-14 10:27

来源: PPP知乎

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2、政府方原因。PPP项目的建设的责任和风险虽然应由项目公司承担,但政府在此过程中也承担着一定的合同义务,如不能按约履行也会给项目的建设带来一定影响。如:未及时完成项目前期手续的办理,未及时提供项目用地,规划调整单方增加或减少子项目,因此造成工期延误,并因此导致项目公司无法获得政府付费或可行性缺口补助等;还有的是由于政府方的主观原因所致,如:选择社会资本不够科学慎重。有的PPP项目实施机构在选择社会资本时并不是充分了解潜在社会资本的投融资、建设运营的业绩能力等情况,而是过分看重报价,这就为未来合作期各种问题和风险发生埋下了隐患,尤其在项目融资以及工程质量问题上极易出现问题,导致的结果就是社会资本中标后项目延迟或停滞。又如:不认真履行建设期监管职责。多数项目实施机构对项目建设期的监管仅停留在表面,对项目的施工进度、项目资金使用情况未进行有效的监管。包括对项目的建设期绩效评价工作也是敷衍了事,绩效目标不明确,绩效指标不清晰等。

3、法律政策变化原因。在PPP项目的全生命周期,国家法律政策的变化是很正常的,对PPP项目的正常实施带来诸多影响也是在所难免的。如:在项目的建设期国家环保政策不断加强和变化,项目公司建设期间需增加的大量环保措施费和各类建设成本,造成项目概算及总投资增加,政府的付费也相应增加等一系列后果;再如:政府对城市规划的调整,导致部分子项目无法实施或工期延误,项目公司投资收益严重降低或无法及时获得政府付费,如何给予补偿问题,缺乏依据和合同约定;又如:财办金(2017)92号文实施以后对PPP项目绩效考核,需要将考核结果与建设成本挂钩,此前已经落地的PPP项目如何进行建设期绩效考核,如不考核是否涉及“固定回报”问题等,都是由于法律政策变化外部原因给正处在建设期的项目带来问题和影响。

4、PPP项目合同本身存在的缺陷和风险。合同是PPP项目履约的基础和保障,合同条款内容的设计应最大限度做到合理、完善、规范。但实务中的PPP项目合同不规范不完善的问题比比皆是。例如:环保政策变化导致的项目建设及运营成本大幅增加如何承担问题;又如:合同履约过程中政府单方减少子项目导致社会资本方投资回报大幅减少等诸多PPP项目中实施的关键问题,其直接影响到项目的建设产出,影响政府财政支出责任和项目公司的投资回报。对类似问题的合同约定一旦不够完善或存在缺陷缺项,将会对项目的正常实施造成严重阻碍。

  三、做好PPP项目建设期风险防范,杜绝和减少问题的出现

  随着执行阶段PPP项目数量的不断增多,问题不断出现,项目的建设阶段如果出现失误,可能整个项目陷入停滞或终止,社会资本可能会亏损破产清算,政府的项目会受到严重影响进而危及社会公共利益。因此,严格项目的执行,认真履行PPP项目合同约定,保障全生命周期项目的依法合规和顺利实施,对政府及社会资本来说都是至关重要的。为此做好PPP项目履约风险防范的工作,尽量杜绝和减少问题的出现,又快又好推进项目顺利实施,是PPP项目建设期各方的主要职责和任务。为此建议如下:

  1、加强PPP项目建设期履约管理。

  财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金〔2016〕90号)要求“要加强项目全生命周期的合同履约管理,确保政府和社会资本双方权利义务对等,政府支出责任与公共服务绩效挂钩”。因此,加强对PPP的履约管理不仅是作为合同一方的政府的责任和义务,也是PPP项目规范实施的要求。对于PPP建设期的履约管理,建议做好以下几个方面

  (1)加强对PPP项目建设期融资的监管。包括资本金出资时间及金额、项目公司融资完成的情况、对资金使用的监管,以及对不能及时完成融资违约责任的追究等。这是保障项目建设顺利推进最为重要的基础和保障,融资问题解决了其他一切问题自然都会迎刃而解,否则,所有的问题都会蜂拥而至。

  (2)加强对项目施工过程的履约管理。包括:项目是否按时开工并按照进度要求施工;是否存在影响工程质量的因素;是否存在造成工期变动的原因;是否提交了建设期履约保函并办理了所需的各项保险;对项目公司建设期绩效监测等。

  (3)加强对工程变更的管理,明确工程变更的实施流程及责任主体,以及变更备案审批手续的办理等。

  (4)规范科学开展PPP项目建设期绩效评价,严格按照事先设定的绩效目标和指标,从项目的产出、管理、效益等方面进行考核,同时还应充分体现将考核结果与完全的建设产出挂钩。

  (5)加强对项目公司股权转让的监管。对出现符合建设期项目公司股权转让情形的事项应严格把关和审核,既要保障项目融资的顺利实施,又要遵循依法合规的原则,确保股权转让的依法合规性。

  2、重视PPP项目合同编制。

  作为PPP项目履约重要的基础和保障,项目合同的重要性是显而易见的,针对实务中项目合同容易出现的问题,笔者认为,要有效地防止项目建设期问题的发生,就要在PPP项目合同中合理划分政府方与项目公司在项目建设期间的权利义务,更好地平衡双方的不同诉求,确保项目建设的顺利实施。

一是,对于项目建设期的融资责任而言,应完全由项目公司和社会资本方承担,因此,应加强对社会资本方和项目公司投融资责任的监管和违约预防和处罚;

二是,对于项目建设要求而言,要有包括设计标准、施工标准、验收标准、环境保护等在内的主要建设标准要求。在PPP项目合同签订之前,双方应协商确定具体的项目建设标准,并规定在PPP项目合同中;

三是,要有项目建设时间要求,在PPP项目合同中,通常会明确约定项目的建设工期及进度安排。在完工时间对于项目具有重大影响的项目中,应在合同中进一步明确具体的完工日期或开始运营日;

四是,要有项目建设责任划分。在PPP项目中,通常由项目公司负责按照合同约定的要求和时间完成项目的建设并开始运营,该责任不因项目建设已部分或全部由项目公司分包给施工单位或承包商实施而豁免或解除;

编辑:王媛媛

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