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对灌区PPP项目建设运行管理的三点思考

时间:2020-06-10 09:21

来源:水投策论

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  灌区项目具有一定区域垄断性,提供的是灌溉公共服务和农业用水这种公共产品,既具有经济效应,又具有社会效应。为完善社会资本参与灌区建设和管理的运作模式,笔者提出以下几点思考。

  01社会资本要重新认识

参与灌区PPP项目的目标灌区项目兼具社会属性和经济属性,灌区经营者要在“股东利益至上”和“公众利益优先”之间更加强调后者,这就决定了参与灌区项目建设管理的社会资本不可能有高额的利润空间。因此社会资本进入灌区项目要明确自身定位和目的,较为实际的目标应是追求稳定的现金流,在政府建立精准补贴制度的基础上,灌区供水经营的收益一般是持续稳定的,不会随经济周期发生明显波动。

  在此基础上,企业经济效益的提升不应局限于单一灌区的收入,而是通过标准、规范的运营服务树立良好信用和标杆,屏退行业中的不良竞争者,谋求区域性、乃至跨区域的规模经营,进一步降低企业运营成本,提高企业经营利润。此外,社会资本还可依托灌区PPP项目拓宽经营领域,改变农田灌溉固有模式,开展多项增值服务,通过经营农田的模式提高收益。同时,通过参与灌区PPP项目也能够构建与政府之间的良好合作关系,为获取更大盈利空间创造机会。

  02灌区PPP项目水价定价模式选择

《关于推进农业水价综合改革的意见》:大中型灌区骨干工程农业水价原则上实行政府定价,具备条件的可由供需双方在平等自愿的基础上,按照有利于促进节水、保障工程良性运行和农业生产发展的原则协商定价;大中型灌区末级渠系和小型灌区农业水价,可实行政府定价,也可实行协商定价,具体方式由各地自行确定。

  上述政策规定较为原则化,具体而言,农业水价受到政策制约,难以达到完全市场化运作的水平。要想达到灌区工程良性运行和不增加农民负担的双重目标,一方面可以通过市场竞争的方式引入社会资本降低建设运营管理成本,提高运营效率,另一方面离不开财政补贴。

  灌区PPP项目多数是由政府和社会资本按照约定比例共同进行投资,一般情况下出资双方可按照出资比例获得相对应的收益。这时,水价定价在企业财务成本框架下,有两种模式可选择:

  一是按照企业全成本运营测算水价并进行征收,根据当地农民可承受能力,由政府再进行精准补贴;

  二是在全成本水价测算的基础上,按照政府与社会资本投资的比例直接去除政府投入部分的水价成本,从而在保障社会资本合理收益的同时,避免了农民过高水费负担。

  上述两种模式如何选择?笔者认为,应当以构建良性运行的水市场为目标,水价中要充分体现水资源价值和供水成本,在此基础上,财政再进行补贴。因此建议灌区PPP项目应当选择第一种模式,即按照工程全成本测算水价,再通过精准补贴的方法,保障种粮农民水费负担总体不增加,保障农民开展农业生产的积极性,促进农民节水意识的提升,促进农民用水交费意识的培养。

  03科学处理规模化

灌溉与农户分散经营之间的矛盾通过实施规模化灌溉,能够降低运营成本,提升灌溉效率,一般是社会资本进入灌区运营的必然之选。但是面对分散的农户种植结构时却出现了矛盾:不同农户种植作物类型不同,对灌溉水量、灌溉时间有着不同需求,与实施规模化灌溉产生了矛盾。我国不同地区单个农户的种植面积因地域不同差异较大,比如黑龙江、新疆等地地广人稀,单个农户所属农田面积较大,更便于实施规模化灌溉,而其他更多地区则恰恰相反,单个农户面积很小,易出现这方面的矛盾。

  对此,一方面是在规划层面加强水利部门同农业农村部门之间的衔接协调,统筹灌区项目建设与农业种植结构调整,通过实施土地流转、农户向农业种植合作社托管农田等方式推动形成规模化的种植结构,并与灌区灌溉方式相匹配。另一方面,社会资本参与灌区项目建设时,应当充分调研作物种植布局和灌溉需求,有针对性的进行灌溉方式布局,科学制定灌溉制度,建立现代化的灌溉管理系统。

编辑:王媛媛

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