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农田水利PPP模式调研及相关对策建议

时间:2019-04-01 13:49

来源:水利发展研究

作者:李香云

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随着国家和地方为推进PPP模式提供的多方位政策引导和支撑,社会资本参与农田水利建设运营的PPP项目不断增多。一些地方在实践中勇于探索、积极实践,创新了农田水利PPP实施机制,形成了各自区域特色模式,但对于起步晚、经验还不充足的农田水利PPP,如何做好PPP项目,还存在着需要进一步研究和完善之处,建议完善相关政策,出台社会资本参与农田水利建设运营办法,规范和明确项目操作过程中的交易结构、回报方式、绩效考核和激励机制等内容。

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国家十分重视农田水利设施的长效性问题,强调要先建机制、后建工程,明确提出鼓励社会资本参与建设运营,我国近几年出台的PPP政策和相关涉农政策,将农田水利作为社会资本参与的重点领域,如2017年中央1号文件进一步明确了支持社会资本以特许经营、参股控股等方式参与农林水利、农垦等项目建设运营的政策。近些年来,随着国家和地方为推进PPP模式提供的多方位政策引导和支撑,社会资本参与农田水利建设运营的PPP项目不断增多,一些地方勇于探索、积极实践,不断创新农田水利PPP实施机制,形成了各自区域特色模式,产生了一定的示范引领作用,但农田水利PPP起步晚、经验还不充足,如何规范和发展,还需要进一步研究和完善。

社会资本参与农田水利建设运营现状情况

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(一)总体情况

据不完全统计,PPP新政以来全国共有24个农田水利项目采取或拟采取PPP模式。其中,最早的是2014年云南省陆良县恨虎坝中型灌区创新机制试点项目引入社会资本参与农田水利建设运营。在财政部PPP项目库中统计出23个农田水利PPP项目(截至2018年9月)。

从类型上看,22个为节水灌溉工程(含节水灌溉计量项目),2个为小型农田水利项目。从空间分布看,这24个项目分布在全国14个省(自治区、直辖市)。其中,云南省最多,有6个项目,占全国的1/4;其次为新疆维吾尔自治区,有3个项目;北京市、甘肃省等8个省份只有1个(见图1)。

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(二)项目进程情况

从项目入库时间上看,2014年有2个项目,一个是云南省陆良县恨虎坝项目,另一个是四川省凉山州大桥水库灌区二期工程PPP项目,该项目为第一批国家层面联系的社会资本参与重大水利工程建设运营的12个试点项目之一;2015年有3个项目;2016年是农田水利PPP项目入库数量最多的年份,有11个项目;2017年有8个项目;2018年尚无项目入库。

按照财政部PPP项目的5阶段的实施流程,目前17个项目(占项目数量的71%)已进入执行阶段,2个项目处于采购阶段,5个项目处于准备阶段。

(三)合作方式与合作期限

这些项目都采用特许经营模式,但特许经营期差别较大,最短的为10年,最长的达30年,以15年和20年居多。在交易结构设计中,主要有BOT、BOT+TOT、BOT+TOT+BOO等模式。

农田水利PPP项目主要模式与特点

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根据经济水平、水资源条件和项目实施阶段等情况,选取了北京、河北、内蒙和云南等4省(自治区、直辖市)的6个进入实施阶段的项目进行调研。这些项目的社会资本方,既有国有企业,也有民营企业,涉及水务、设备制造、投融资等领域、具有一定典型性。

(一)北京模式特点——建立严格的运营绩效考核机制

1.项目概况

“北京市顺义区‘两田一园’农业高效节水建管一体化PPP项目”是北京市目前唯一一个农田水利PPP项目。项目主要是落实市委、市政府“两田一园”高效节水工作总体部署,为建设农业高效节水建管一体化新机制、确保工程建设完成后能够持续发挥效益而提出。项目授权实施机构为顺义区水务局,通过招投标方式选择社会资本方,特许经营期为12年(含建设期)。

2.项目交易结构

项目实施内容分为两部分,一是对已建成的农业高效节水设施的“两田一园”地块进行运维(TOT),二是需新建农业高效节水设施的“两田一园”地块进行建设和运维(BOT),两地块面积达27.97万亩。其中,新建项目分两期实施,分别融资,总投资额为6.96亿元,社会资本投资为1.94亿元,项目资本资金为0.45亿元,债务融资为1.49亿元。按照项目实施方案和项目协议,社会资本全投资内部收益率按不高于6%控制(不含节水奖励部分带来的收益)。

3.回报机制和运维补贴绩效考核机制

项目回报机制为政府付费,由可用性服务费、运维绩效服务费和节水奖励3部分组成,各部分采取不同测算方式,分别考核后支付。项目涉及地块面积大,为提供有效服务,除了项目公司架构了“总部+项目部+服务点”服务体系,在政府付费模式中,制定了运维绩效服务费管理办法,明确了支付办法和方式,成立了项目督查考核组,对项目公司服务质量进行绩效考评打分,如考核不达标,则扣减运维绩效服务费,以保障服务质量。

编辑:王媛媛

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