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全面推进综合行政执法改革

时间:2019-03-15 09:49

来源:《中国机构改革与管理》

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生态环境部行政体制与人事司

2018年12月4日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》(中办发〔2018〕64号,以下简称《指导意见》)。《指导意见》是打造生态环境保护执法铁军,推进我国生态环境治理体系和治理能力现代化建设的又一个纲领性文件。

一、充分认识《指导意见》出台的重大意义

党的十九届三中全会着眼于党和国家事业发展全局,对深化党和国家机构改革作出具体部署,强调深化行政执法体制改革,统筹配置行政处罚职能和执法资源,相对集中行政处罚权,决定组建生态环境保护综合行政执法队伍。为加强整体谋划,2018年3月,生态环境部正式启动《指导意见》起草工作,历时8个月。期间,广泛听取省级党委、人大和政府、相关部委、法学专家,以及各级环保部门意见,对一系列重大问题进行深入研究论证。《指导意见》的出台,对加强生态环境治理,保障国家生态安全,建设美丽中国,具有重大的现实意义和深远的历史意义。

一是习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想指导引领的具体实践。党的十八大以来,习近平总书记站在坚持和发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度,深刻回答了为什么建设生态文明、建设什么样的生态文明、怎样建设生态文明等重大理论和实践问题,系统形成了习近平生态文明思想,成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,为加强生态环境保护、打好污染防治攻坚战提供了强大的思想指引和根本遵循。《指导意见》充分体现了党中央、国务院推进生态文明建设和加强生态环境保护的坚强意志和坚定决心,与党中央、国务院生态文明体制改革、党和国家机构改革的目标导向高度一致、充分衔接,是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想的具体实践。

二是坚持群众立场聚焦突出问题的客观要求。习近平总书记指出,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。当前,人民群众对优美生态环境的需要已经成为这一矛盾的重要方面,迫切需要强化政府的生态环境保护职能,推动执法更严格、监管更有力、治理更有效,提供更多优质生态产品,回应人民群众所想、所盼、所急。《指导意见》对整合生态环境保护执法职责和队伍做出明确规定,要求将分散的力量集中起来,既克服重复监管,又防止监管空白,实现了一件事情由一支队伍监管,为组建一支凝神聚气、齐心协力、高效履职的生态环境保护综合执法队伍提出了具体路径,将为解决群众反映强烈的突出生态环境问题提供重要基础保障。

三是治理体系和治理能力现代化的必然选择。深化生态环境保护综合行政执法改革,是深化党和国家机构改革的重要任务之一,关系到最严格的生态环境保护制度能否落地,关系到政府能否依法全面履行职能,关系到党中央对生态文明建设和生态环境保护作出的重大部署能否落实。《指导意见》进一步明确了生态环境保护执法体制机制,对加强生态环境保护执法的源头治理、过程管控、末端问责,提高生态环境保护执行力作出制度性安排,既是立足当前,坚决打好污染防治攻坚战、实现生态环境根本好转,也是着眼未来,构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众参与的生态环境治理体系,提升生态环境治理能力的必然选择。

二、准确把握生态环境保护执法的职责、队伍整合要求

(一)执法职责整合的基本考量

《指导意见》提出整合环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护执法职责,主要有两方面的考虑。

一是解决生态环境保护执法的现实问题。长期以来,生态环境执法领域职责交叉、权责碎片化、权责脱节等体制性障碍突出,不同程度存在法律法规规定分散、执法主体分散、执法事项不明确问题、执法机构人员配置不科学等问题,没有形成完整的体系,导致一些领域衔接不畅、存在盲区,另一些领域则是多头多层重复执法。在这一背景下,集中统一执法显得很有必要。为此,《指导意见》提出有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量。根据原相关部门工作职责,具体整合范围坚持污染防治执法和生态保护执法区别对待。在污染防治执法方面,执法事项明确且较为集中,主要集中在环保部门,可适当“分”,部分特定领域仍由有关行业部门负责,尤其是要充分发挥其他综合执法队伍的作用。在生态保护执法方面,执法事项不明确,执法主体过于分散,以“统”为主,是此次整合的重点领域。

二是适应未来生态文明体制的发展需要。生态环境保护综合行政执法改革应该放眼未来,融入生态文明体制改革、国家生态环境治理体系和治理能力现代化建设的大框架大格局中,积极构建服务于建设美丽中国、生态文明全面提升的组织架构和管理体制,打基础、立支柱、定架构,为推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局,形成更加完善的中国特色社会主义制度创造有利条件。为此,《指导意见》专门指出生态环境保护执法包括污染防治执法和生态保护执法两方面,并明确了生态保护执法的定义,为今后进一步推动相关领域的综合执法提供依据。同时指出,各地也可结合实际,探索进行更大范围的综合行政执法,为地方改革创新预留了空间。

(二)执法人员要求

长期以来,各级生态环境部门特别是基层生态环境执法队伍薄弱的问题一直较为突出。党的十八大以来,地方环境执法队伍不断壮大,能力建设取得了长足进步。但是客观来说,与爆发式增长的生态环境监管任务和高标准的环境执法要求相比,现有的执法力量仍难以保障履职需要。此次生态环境保护综合执法涉及整合多个部门的执法职责,范围较广,加强生态环境执法力量,需要把握两方面要求。

一是要保障生态环境保护综合执法队伍的责任与能力相匹配。《指导意见》对队伍和人员转隶提出了“编随事走,人随编走”的要求。原环境保护部门执法队伍应整体划转,人员、装备、固定资产全部整体划转至综合执法队伍。涉及职责整合的其他部门一般进行部分划转,具体由地方党委政府结合实际研究确定。

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编辑:赵凡

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