首页 > 新闻 > 正文

吕忠梅:长江立法并非“头疼医头,脚疼医脚”

时间:2019-03-13 15:29

来源:澎湃新闻

作者:刁凡超

评论(0

长江重庆段“共抓大保护 不搞大开发”的标语。 澎湃新闻记者 刁凡超 图

全国“两会”时间一到,也是吕忠梅这一年忙碌的开始。

现任第十三届全国政协常委、全国政协社会和法制委员会驻会副主任的吕忠梅已在全国“两会”上建言长江立法17载。

2018年,十三届全国人大常委会将《长江保护法》列入一类立法计划,并启动了立法工作。《长江保护法》将是我国首部国家层面的流域性法律。

作为《长江流域立法研究》国家社科基金重大课题的首席专家,吕忠梅和她的团队从上世纪90年代就启动了长江水资源保护立法的调研,为此他们走遍了沿江各省、各部门,了解长江流域面临的问题,也整理分析了十几个国家的流域立法资料并专门派人到欧洲进行流域立法研究。

他们发现,在现有法律授权下,长江流域管理体制上“九龙治水”、条块分割与各自为政是现实的存在。在中国,能否建立协同型管理体制是立法成功与否的关键。诸多国家的流域立法实践表明,流域管理体制并没有统一模式,但协同性是核心。长江保护立法必须在把握长江流域特性的基础上,根据我国的经济社会发展需要,以建设高质量的长江经济带为目标进行体制设计。

“这恰恰是流域立法的复杂性,”吕忠梅在“两会”期间接受澎湃新闻(www.thepaper.cn)专访时说,长江保护立法应摒弃就保护谈保护或者将环境保护法的相关制度“搬家”的简单思维,突破利益固化藩篱、破除体制机制障碍,以整体性思维制定综合性的《长江保护法》。

流域立法“没有统一的模式才是规律”

“两会”前,吕忠梅已向全国人大环资委提交了一份完整的《长江保护法草案(专家建议稿)》,这份建议稿以“生态修复优先、保障水安全、公平配置流域水资源、促进流域可持续发展”为立法原则,由“总则——流域监督管理体制——流域水安全保障——流域生态保护与修复——流域水污染防治——流域可持续开发与利用——流域执法保障——法律责任”八章一百五十余个条文构成。

在建议稿中,吕忠梅及其团队专门针对长江流域特有问题,设计了只适用于长江流域的协调开发利用与生态保护的重点制度,这些制度以长江流域生态承载力为“红线”、以保障流域生态安全为“底线”,比如控制性水库群统一调度、河湖空间用途管制等专门制度。

“这些制度不能完全适用于黄河流域、也不适用于珠江流域。”吕忠梅说。

为了给长江立“良法”,吕忠梅的团队收集整理了世界上有大流域立法的十几个国家的相关立法并进行了比较研究。为更好了解不同国家流域立法产生的背景以及实施情况,团队成员专门赴欧洲开展对欧盟国家及荷兰的相关立法研究。

一开始,他们抱着寻找流域立法“普遍规律”、发现“通行模式”的希望去进行研究,亦或能够找到不同国家相似的立法模式。

可对十几个国家的流域立法研究的结果,他们并没有找到流域立法的多少“共性”,而是发现,越是成功实现立法目标的流域立法,越是与本国的国情、与流域特性、与法律传统结合紧密。“没有统一的立法模式才是规律,但所有的流域立法都以建立流域体制、流域制度,解决流域特殊问题为核心”。

法国的塞纳河流域、美国的田纳西和五大湖、欧盟的莱茵河和多瑙河等是大流域立法中比较成功的代表,美国的密西西比流域立法以失败告终,这些成功与失败以及原因也为团队的深入提供了极好的借鉴……

吕忠梅觉得,于他们而言,更有意义的是他们了解到这些流域立法为什么成功、为什么失败,为什么不同国家在遭遇几乎相同的流域问题时却选择了不同的治理模式、不同的法律制度。“不同治理模式、制度体系都与这个国家的政治体制、国家治理方式、流域特性紧密结合,体现本国特色。这也告诉我们要研究长江流域立法,必须更加清楚的理解和了解中国国情、长江“水情”、社会“民情”,做中国特色的长江保护法,而不是简单的移植别国体制和法律制度。”

要理顺三种权力之间的关系

长江”病了“,目前,长江流域的整体性保护不足,生态系统退化趋势加剧,水污染物排放量大,资源开发和保护的矛盾突出,长江生态环境严重透支。

不仅如此,3月4日晚9时许,吕忠梅刚回到驻地便开始给记者细数长江流域管理权现状,长江流域面临的问题,吕忠梅全记在脑子里了:

根据现有法律授权,长江流域涉水管理权分属中央15个部委、76项职能,在地方分属19个省级政府、100多项职能。

在流域管理与区域管理方面,流域机构与区域水行政管理部门职责不明;地方省、市、县各级水行政主管部门也缺乏明确的事权划分。中央层面,长江流域涉水管理部门职责交叉重叠和职责不明现象并存,事权界定不清晰。导致规划编制无法协调,流域水资源利用与水污染防治的割裂与矛盾,水工程管理与水量调度困难,长江水道、航道交叉管理,长江流域管理重大事项存在空白。

在她看来,长江保护立法正是要解决这些问题——通过立法重新界定利益边界,建立协调各种利益关系的规则。

“简单说,就是要理顺政府权力和政府权力之间的关系、市场主体之间权利的关系、权力和权利之间的关系。”吕忠梅说。

要理顺这三种权力(利)之间的关系,必须对权力运行的现状进行大量实地访谈调研。

“调研过程中,每个部门站在自己的立场都有很强的说服力,如果部门色彩很浓时你会怎么办?”

“我就想办法走开了!”面对澎湃新闻记者的提问,吕忠梅笑了笑,但很认真地回答,“我真的就走开了。”

作为学者,吕忠梅认为研究者的立场必须中立,不能为部门利益、也不能有个人私心,而是要站在公共利益的立场、为保护长江流域进行制度设计。

12

编辑:赵凡

0
  • 微信
  • QQ
  • 腾讯微博
  • 新浪微博

相关新闻

网友评论 0人参与 | 0条评论

版权声明: 凡注明来源为“中国水网/中国固废网/中国大气网“的所有内容,包括但不限于文字、图表、音频视频等,版权均属E20环境平台所有,如有转载,请注明来源和作者。E20环境平台保留责任追究的权利。
媒体合作请联系:李女士 010-88480317

010-88480317

news@e20.com.cn

Copyright © 2000-2020 http://www.h2o-china.com All rights reserved.

中国水网 版权所有