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常纪文:国有自然资源资产管理体制改革的建议与思考(上)

时间:2019-01-08 16:13

来源:中国环境管理

作者:常纪文

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  摘要:

自然资源产权管理和专业监管分立可充分发挥市场作用,简政放权,对山水林田湖草实现综合管理,克服监管盲点,提升综合保护绩效,促进绿水青山转化为金山银山。设立专门机构开展自然资源资产管理,《生态文明体制改革总体方案》等都规定了改革依据;自然资源统一确权登记试点取得积极进展 ,奠定了工作基础;可和自然资源资产负债表、绿色GDP核算、生态文明建设目标评价考核等结合起来,促进改革的系统化和连贯化;建议在国家和省、市成立三级国有自然资源资产管理机构,在部分区域和流域派驻机构。为保障改革的实施,需界定国有自然资源资产的范围及所有权、监管权的角色和权限;改革生态补偿、排污权有偿使用、资源有偿利用等制度;明晰流域与属地的权力(利)关系;明确自然资源资产管理职责和生态环保党政同责的关系;重构环境保护税、资源税和自然资源资产使用费的关系;规定自然资源资产管理的原则、体制、制度和责任;建立自然资源资产清单、权利清单和管理信息平台;厘清各方权利边界和监管边界,建立评价考核和奖惩机制。

  从世界发达国家自然资源管理的经验来看,产权制度建设是贯穿市场经济始终的主线。我国正在全方位进行生态文明体制改革,从权力和权利分置以及同类权利的整合的角度,探索我国自然资源资产产权和监管制度的改革,对于提升生态环境保护的整体绩效,尤其必要。

  1 生态环境产权视野下的自然资源资产管理制度

  1.1  生态环境产权及其分类

  生态环境产权制度是生态环境制度的基础性制度,它决定了其他制度的构建和实施。生态环境产权制度是指法律关于环境因素、环境容量和自然资源归谁所有、开发、利用、如何流转以及由此产生的法律后果由谁承担等一系列相对完整的实施规则系统。在我国,生态环境产权制度包括自然资源产权制度、建立在自然资源基础之上的环境容量产权制度、生态美感及舒适性生态环境功能的产权权制度。

  自然资源产权制度是指自然资源归谁所有、开发、利用、如何流转以及由此产生的法律后果由谁承担等一系列相对完整的实施规则系统。如矿藏的所有权、探矿权、开采权,农民自留地的树木所有权,水面权、水头权的开发利用等。

  环境容量产权制度,是指环境的污染与破坏容量归谁所有、开发、利用、如何流转以及由此产生的法律后果由谁承担等一系列相对完整的实施规则系统。如排污权、污染物排放总量控制指标的市场化转让权等。

  生态环境美感及舒适性生态环境功能的产权制度,也称环境质量产权制度,是指森林、风景名胜区、自然保护区、疗养区、森林公园、自然遗迹和人文遗迹等区域具有特殊美感和舒适性的生态环境功能(这些生态功能不是通过实物形态为人类服务,而是以脱离其实物载体的一种相对独立的功能形式存在)归谁所有、开发、利用、如何流转以及由此产生的法律后果由谁承担等一系列相对完整的实施规则系统。如风景名胜区的有偿参观或享受制度,风景名胜区经营权的有偿转让制度,疗养区的有偿利用制度等。由于生态环境美感及舒适性生态环境功能具有一定的外溢性,使保护区外的人无须购票就可以享受等,但是,依法享有对生态环境美感及舒适性生态环境功能的所有权和使用权的人能够得到比其他“搭便车”享受或使用优美生态环境的人更大份额的美感。

  1.2  生态环境产权视野下的自然资源资产管理制度

  从上面的分析可以看出,生态环境产权是一个综合性的产权,既包括自然资源资产的产权,也包括基于自然资源所产生的环境容量、环境质量产权。党的十八大以来所进行的自然资源资产管理制度改革,实际上,既包括林业、水等单项自然资源资产的改革,也包括山水林田湖草综合体的自然资源资产改革,如国家公园体制改革。此外,还包括基于综合体所产生的环境容量、环境质量产权,如排污权交易改革、景区游览经营权改革等。所以本文研究的国有自然资源资产管理体制改革,实际上就是自然资源资产和基于自然资源所产生的生态环境资产的管理体制改革。

2 设立国有自然资源资产管理机构开展自然资源资产管理的理论逻辑

  财产的管理分为所有权管理和监管权管理。监管权是为了公序良俗等国家利益和社会公共利益的保护不得已而对所有权这个私权施加的公法干预职责。目前,对自然资源和生态环境的管理,可以分为产权管理和基于保护国家利益和社会公共利益的公权介入管理。所有者和监管者两者的角色不同,权力(利)的界限也不一样,不能混同有一个机构形式,集“裁判员”“运动员”于一身。公权介入管理,一般是指基于生态保护、环境污染治理、抗灾救灾、税收征收等国家利益和社会公益,国家通过立法授权,允许公权对资产的所有者、占有者、使用者和收益者附加一定的公法义务,如划定和遵守生态红线,环境影响评价、“三同时”及其自主验收、排污许可证的申请、环境保护税的征收、自然资源税的征收等。按照行政法原理,公权的介入管理,应当以必要和比例为原则。必要原则是指只有保护国家利益和社会公共利益,公权才能介入。如果私权能够自我实现而且不损害公益,公权不宜介入。这也是私权保护的需要。比例原则是指公权的介入程度要和国家利益、社会公共利益的保护需要相一致。对于生态环境保护而言,在环境共治的时代,对于能够通过产权和交易形式解决的,必须发挥市场的作用,专业监管不能越位。对于不能通过产权和交易形式解决的问题,以及规范产权行使和交易的问题,可以进行必要的专业行政监管。

  在生态环境保护方面,环境保护的主体一般为自然资源或者依托自然资源的生态要素的所有者、占有者、使用者和受益者,专业监管的主体为政府及其有关部门。前者的责任称为生态环境保护的主体责任,后者的责任称为生态环境保护的专业监管责任。对于国有自然资源的主体责任者能够通过自我管理实现对生态环境保护的,如看护林木、养护草原、出租资源经营权,可以通过制定国有自然资源的管理规范,让国家所有权代表者、占有者、开发者、承包者、经营者、租赁者和受益者在行使自然资源权益的基础上,履行管理规范所施加的生态保护职责。这种职责的履行,可以通过内部考核等方式予以保障,自然资源和生态环境的专业监管权一般不介入。如果职责的履行存在问题,对国家利益和社会公共利益产生的不利影响不大,可以通过内部的奖惩予以解决。如果对国家利益和社会公共利益产生严重的不利影响,则需要公权介入,追究相应地行政甚至刑事责任。

编辑:刘影

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