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干货!PPP模式在农村生活污水治理工程项目中的运作

时间:2017-04-27 15:24

来源:江苏现代咨询

作者:祝峰磊

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(三)农村生活污水治理目前存在问题

1.管理责任主体差异大。

我国对于农村生活污水治理工程没有明确管理主体,各地政府的管理部门差异较大。部分城市由住建局直接管理,部分城市由水务部门管理,甚至有些出现地方多头管理的现象。管理主体的不确定导致各政府部门间相互推诿,造成了农村污水治理工作浮于表面,治理工作实际效果不好,而对于这样的结果又无从追责,使得农村生活污水治理乱象丛生。

2.付费机制混乱。

由于政府管理主体的不确定,没有统一的管理体系,使得付费机制更是千差万别。目前,既有按服务户数或常住人口包干付费,也有按照污水水量付费,还有按照处理设施站点计算费用,更有甚者综合几种方式付费。这些与市政污水处理的管理方式有很大区别,政府和社会投资人都存在较大的风险。

3.付费来源不明确。

付费来源是社会投资人最关心的问题之一,由于我国农村文化及环境的特殊性,付费来源一直无法有明确的定论,是采用跟环境治理项目一样的政府付费,从政府一般公共预算支出中列支,还是采用经营类项目的使用者付费,或是采用跟一般城镇污水处理厂一样可行性缺口补助方式,付费方式尚不能确定。因此,社会投资人对投资农村生活污水治理项目存在较大的顾虑。

4.建设推进困难。

首先,我国农村生活污水治理欠账太多,推进农村生活污水治理,需要较大的资金支持,而政策性银行针对农村生活污水治理的政策性贷款,目前在试点城市较容易取得,其他的城市的贷款资金支持较少;其次,有了政策性贷款的资金支持,由于农村文化、环境等方面的制约,农村生活污水治理工程在建设过程中会存在阻力较大,出现农村住户关系较难协调的现象;最后,农村生活污水的利益相关方较为庞杂,处理不好将会导致项目即使确定了投资人也很难真正落地。

三、农村生活污水治理工程的PPP运作

(一)PPP运作模式

农村生活污水治理工程一般为新建工程,在合法合规的情况下,为缩减交易环节,同时保证农村生活污水治理设计的灵活性,建议此类项目采用设计—建设—运营—移交(DBOT)的方式进行运作,此类运作模式是建设—运营—移交(BOT)模式的变体。目前,作为全国农村生活污水治理示范县(市、区)的江苏省常熟市已经采用这种方式实施市场化运作。

农村生活污水治理工程项目采用DBOT方式运作,具体而言,即由社会投资人与当地政府指定政府出资人共同出资设立项目公司,由政府授权的行业主管部门与项目公司签订《PPP项目合同》,约定在PPP合作期内由项目公司负责本项目的设计、投资、融资、建设及运营维护;项目公司通过政府付费(包括可用性付费、运维绩效付费)形成的收入获得合理的投资回报。项目PPP合作期结束后将项目公司所有资产无偿移交给行业主管部门或其指定的相关部门,具体的运作方式如下图所示:

农村生活污水治理工程PPP项目运作方式

农村生活污水治理工程PPP项目运作方式

(二)PPP交易结构

1.投融资结构。

根据《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》(国发[2015]51号),此类项目资本金占项目总投资的最低比例为20%。为降低政府和社会资本的出资义务,建议此类项目的资本金占项目总投资的20%。

根据财政部《PPP项目合同指南(试行)》的说明,为了充分发挥社会资本的积极性,政府及其所属机构在项目公司的股权比例应低于50%,且不具有实际控制力及管理权。鉴于此类项目的PPP运作特征,建议政府参股比例为10%。

2.合同体系。

农村生活污水治理工程项目在DBOT模式下,合同体系主要包括投资合作合同、股东协议、PPP项目合同、融资合同、工程承包合同、设备采购合同和保险合同等,PPP项目合同是其中最核心的法律文件。本项目PPP合同体系如下图所示:

农村生活污水治理工程PPP项目合同体系

农村生活污水治理工程PPP项目合同体系

(三)项目监管

1.项目主要参与方。

农村生活污水治理工程PPP项目参与主体主要包括项目所在地人民政府及授权部门、政府出资人及社会投资人。本项目参与主体的具体职能见下表所示:

农村生活污水治理工程PPP项目参与主体的职能

农村生活污水治理工程PPP项目参与主体的职能

出于行业监管的专业性考虑,政府的授权部门一般为行业主管部门,行业主管部门一直是政府参与公私合营项目的实施机构,有较为完善的操作程序和丰富的可借鉴经验,一般为住建部门下属的污水管理部门,同时也需要由当地政府牵头协调项目的土地、规划、发改等部门的关系;政府出资人一般从城投平台公司选择,但为统筹考虑资产整合等因素,也可专门设置水务公司,统一作为与“水”相关的政府出资人;社会投资人是根据项目的具体情况在企业资产、财务状况、企业资质、类似项目业绩、自有资金规模、商业信誉等方面,选择企业实力强,财务状况良好,融资能力强,有类似项目经验的投资人。

2.项目监管内容。

①融资监管

政府方主要从以下几方面对项目公司融资情况进行监管:

a)社会投资人对项目公司的出资额是否符合本合同规定。

b)项目公司筹措资金是否及时到位。

c)社会投资人是否抽逃项目资本金。

编辑:赵凡

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