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发改PPP一等奖论文 | 推进民营企业投资PPP项目的对策研究

时间:2017-03-22 16:38

来源:PPP导向标

作者:江成山

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一、研究背景及意义

(一)背景

1、PPP已成为基础设施和公共服务领域项目建设的重要模式。推进PPP模式,是全面深化改革尤其是深化投融资体制改革的内在要求,也是防范和化解政府债务风险、激发民间资本活力、促进有效供给的重要抓手。随着顶层设计和制度体系的完善,PPP已成为基础设施和公共服务领域项目建设的重要模式,并将扮演越来越重要的角色。

2、民间投资持续下滑,亟需寻找破解之道。2012年以来,我国民间投资增速总体呈下滑态势,2016年首次出现民间投资增速低于总体投资增速的现象,与总体投资增速的缺口有所增大。

3、民营资本参与PPP项目还存在一些困难。在经济增速放缓,民间资本投资实体经济信心不足的背景下,民营资本有参与PPP项目的积极性。但是,由于制度或操作层面的问题,民营资本参与PPP项目还存在一些问题和障碍。

(二)意义

深化投资体制改革,要发挥市场在资源配置中的决定性作用,确立企业投资主体地位。PPP作为投资体制改革的重要方向,其直接目的不在于推动民营经济的发展,但民间投资是否能够在公开、公平、公正的环境下平等参与PPP投融资体制改革,对PPP投融资模式改革的深度和广度、对重树民间投资信心、对公共产品和服务的有效供给均有深远的意义。

二、民营企业参与PPP项目的障碍

(一)参与门槛高

2016年5月,国务院督察组对广东、重庆、福建、四川等省市进行督察过程中,部分民营企业反映有的PPP项目就是为国有企业量身定做。由于PPP项目在PPP方案编制时均需进行投资者接触,为了确保有意向的投资者中标,在招标条件设定时,无可避免会针对意向企业设置一些倾向性条件,减少竞争。但这种操作方式无疑将前期没有参与洽谈的企业(主要是民营企业)排除在外。通过对重庆已经落地的项目的考察,主要包括单项条件(注册资本、资质等级、类似项目经验等)要求过高、综合条件要求过高(需要同时满足的条件过多)以及不允许联合投标等问题。这些招标条件很大程度上限制了竞争,只有极少数民营企业符合要求。

(二)融资成本偏高,收益率竞争劣势明显

国企尤其是央企融资成本低于民营企业融资成本是不争的事实,也是我国长期存在的问题,这也是银行等机构贷款规避风险的必要手段。但这种融资成本的差距客观上助推了很多竞争性领域的“国进民退”,在PPP项目领域,融资成本的差异也发挥着巨大的影响。

据兴业证券2016年6月对西部基建的专题调研报告,国企在银行借贷利率水平上,普遍要求在基准利率基础上下调10%,而像中建、中铁等央企可以拿到国开行1%高一点的贷款投资PPP项目。反观民营企业,银行贷款利率普遍高于基准利率10%-20%。就按最小的差距(下调10%和上调10%),在现五年以上贷款基准利率4.9%的基础上,民营企业融资成本比国有企业融资成本高约1%。由于PPP项目都有较长的融资(运营)期限,即使按10年计算,静态来看,民营企业要拿出10%的施工利润弥补利率劣势,才能与国企处于同一收益率竞争水平上。虽然民营企业在施工成本上较国企更低,但随着人工成本的上涨,施工利润空间被压缩,用短期的施工利润来弥补长期贷款亏损的空间越来越小,风险也越来越大(利率风险)。

从重庆目前落地的项目来看,在评分标准中,收益率所占分值比重较高,而采用“投资+收益”作为评分标准的项目较少,这无疑进一步掩盖了民营企业在建设投资低方面的优势,而进一步放大了民营企业融资成本高的劣势。

(三)风险分担不合理,民营企业顾虑重重

PPP模式的优点之一是项目风险分担,风险分担的原则是任何一种风险都应由最适宜承担该风险或最有能力进行损失控制的一方承担。根据此原则,PPP项目应由社会资本承担项目设计、建设、财务、运营、维护等商业风险;由政府承担政策、法律和最低需求风险;不可抗力等风险由政府与社会资本合理分担。

但是,民营企业对政府承担风险的诚意顾虑重重。虽然政府应该承担的风险范畴最终能够写入PPP合作协议,但地方政府的诚信问题是民营企业最担忧的事情,例如,地方政府换届或领导调整后,继任者不认前任签订的合同,民营企业不得不承担相应的损失,即本应由政府承担的风险最终都转嫁到了民营企业身上,风险分担条款只是“看上去很美”。

再有,民营企业自身也不愿承担应由社会资本承担的风险。这主要是民营企业本身存在的问题。由于民营企业的投资就是为了收益,总是千方百计减少自己承担的风险。在调研中,很多民营企业均提到希望政府或财政对项目进行兜底,这是有违PPP模式初衷和相关规定的。

(四)对政府履约能力持怀疑态度

该问题本质上与风险分担相关,但也有其不同的地方。即地方政府认同PPP协议的内容以及自身应该承担的义务,但地方政府财力无法支撑政府购买服务或可行性缺口补助应支付的相关费用,造成社会投资者无法获取投资收益。

该问题现在还没有暴露出来,但随着政府债务管控的加强,越来越多的政府投资项目将采取PPP模式进行建设,势将逼近地方政府财政承受能力的极限。当这一极限被突破时,地方政府可能就会违约。

(五)现有项目结构不合理

目前已经落地的项目,以基础设施建设项目为主,虽然有运营期,实际只是一个融资期,没有实质的运营现金流收入。PPP模式除了是一种政府融资模式创新外,更重要的是基础设施和公共服务供给模式及管理模式的创新。现有的项目结构,无法充分发挥民营企业的公共服务有效供给方面的专业技术和能力优势。从重庆落地的项目来看,一个有趣的现象是,无实质性运营的项目全部由国有企业中标,而有实质性运营的项目全部由混合所有制和非国有企业中标。这充分体现了民营企业和国有企业各自的优势,民营企业的优势是专业的运营管理能力,而国有企业的优势在于强大的资本运营能力。各自的优势决定了在以大型基础设施建设为主的PPP项目结构中,民营企业的投资占比必然很低。

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编辑:程彩云

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