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PPP模式的“是”与“非”两面性

时间:2017-03-03 13:28

来源:中国经济时报

作者:孙洁

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一是重复投资。PPP模式在运营过程中,如果双方出现了分歧,政府为了维护公众利益,通常会采用违约方式再重新建设一个类似的项目以解决问题。当然,为了公众利益的违约也是违约,对社会资本方而言,显然是不利的,这也是PPP模式中经常出现的问题之一。例如:某地通过PPP模式建设一条高速公路的连接线,没有收费几年,出现了大量的拥堵问题,政府为了解决拥堵问题,通常会让投资人取消收费,政府给予投资者一定(一般高于市场平均收益水平)的补偿,而社会资本方为了实现更高的收益,常常也不会接受政府这一解决方案。这种情况下,政府通常会再重复建设一个同样的项目以解决拥堵问题,满足社会公众的需求,这就会导致原来的投资人无法获得预想的投资回报,甚至会导致投资失败。

二是公众反对。社会资本为了追求高的回报,往往会尽可能降低成本,这样,如果再加上政府监督不到位或不及时,公众得到的公众产品或服务的质量和数量难以得到保障,一旦被公众发现,往往会引起公众强烈的不满,某地供水项目的PPP模式即是这样的案例。

三是损害公众利益。对于通过向使用者收费的PPP项目,通常有一个调价公式,社会资本方往往利用调价公式不断要求政府提价来提高收益,不断提高价格也常常由使用者来承担。如果由于物价指数的上升或成本的提升时致企业收益下降或亏损而提高价格,并没有什么不妥的地方,问题是如果收益不断上升的情况也不断要求政府来提高产品价格就会导致公众利益受到损害。

四是社会资本受损。在前面已经出现社会资本不能实现预期收益的情况,除此之外,还有一些情况,让社会资本承担本该由政府公共部门承担的成本和责任,一个明显的例子:高速公路的节假日免费政策,如果高速公路是通过PPP模式建设的,这种免费的政策就值得研究了。再一个就是收费期限因政策的调整而缩短时,也会导致社会资本方受损。

五是政府受损。PPP项目一般为政府公共投资项目,必然涉及公众利益,一旦项目失败,政府必然承担最终责任。如果没有收益调节机制,也会导致政府受损,例如前面的高速公路案例中,一方面讲免费政策导致企业利益损失,大家有没有发现,许多高速公路产生的超额收益并没有上缴政府公共部门,而是完全由投资人收益,其实这种情况也给政府造成损失,因为这种收费权是由政府特许给社会资本方的,超额收益意味着本该由政府的收益过多地给予了投资人。因为这种收益与创新没有关系。

六是政府债务。一般情况下,PPP不会形成政府债务,甚至可以化解政府债务规模,可是,一但对PPP项目没有约束任意上项目,特别是大量采用政府付费模式的项目,或可靠缺口补贴项目,虽然说是一种政府的支付责任不计入政府债务,但是,从本质上讲,对于那些完全由政府付费的项目,如果将这些历年支出责任,按某一折现率为当前的现值,与政府自身投资并没有本质的区别。从另一角度讲,如果这种支付责任一旦失去了支付能力,也会转变为债务,因此,有效约束政府支出责任是非常必要的。

因此,PPP作为一种中性的管理模式,本身并没有直接的好坏之分,用得正确将发挥正面作用,用得不当将出现负面效果。

(作者系中国财政科学研究院研究员、中国财政学会公私合作研究专业委员会秘书长)


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编辑:李姝乐

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