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PPP模式的“是”与“非”两面性

时间:2017-03-03 13:28

来源:中国经济时报

作者:孙洁

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PPP是政府公共部门通过民营部门(或社会资本方)来提供或完成政府的职能,无疑这种方式有着比政府或民营部门单独提供的优势和特点。但是任何事物都有其两面性:优势的一面和不足的一面。PPP也不例外。

笔者曾从理论角度论述过PPP模式的“是”与“非”,分析了理论层面PPP的优势与不足。本文将从实践角度谈谈PPP在现实运动中,能够解决什么样的问题,有什么样的优势,同时,如果运用不当会带来哪些问题。

何为PPP

PPP是政府通过社会资本方(或民营部门)高效地完成或实现政府公共部门的目标,从而达到实现政府公共部门的职能。既然政府选择通过民营部门完成或实现本该由自身完成的职能,显然有其独特的优势,解决政府自身完成的不足。传统意义上,政府职能通常由政府自身解决而非由民营部门解决,民营部门也无意参与政府公共部门的事务,因为政府的目标并不是利润最大化,而民营部门的目标才是以实现股东利益最大化为目的。PPP却是政府公共部门通过民营部门(或社会资本方)来提供或完成政府的职能,无疑这种方式有着比政府或民营部门单独提供的优势和特点。但是任何事物都有其两面性:优势的一面和不足的一面。PPP也不例外。

PPP的“是”

PPP作为一种新型管理模式,能给我们解决什么样的问题呢?归纳起来有以下几个方面。

一是解决子欲养而亲不待。PPP并非万能良药,也不能包治百病,主要是帮我们解决子欲养而亲不待的问题,那什么是子欲养而亲不待呢?举一个例子,英国通过PPP建设一个医院大楼,民营部门投资20亿英镑,政府每年支付民营部门1.5亿英镑作为回报,共支付40年,试想如果等政府有了20亿英镑再去建一所医院,到时那些小病的人会变成大病,大病的人就有可能失去生命;如果等政府有钱再去办学校,可能一代又一代的文盲就产生了,这些都是老百姓迫切需求,不能等待的事情。对于像这种教育、医疗、环境治理等老百姓迫切需求不能等待的事情,而政府又无力解决的情况下,才会选择PPP模式。

二是解决超工期。公共投资项目超工期是一个普遍存在的问题,就算是发达的资本主义国家也不例外,PPP应当是解决这一问题的一个良药。因为,民营部门参与PPP其收益是在项目完成之后才能获得,无论政府付费或是使用者付费都是这样,民营部门为了能够早日获得收益,往往他们会尽可能提前完成,而不会借故拖延工期。

三是解决超预算。公共投资项目曾一度被形象比喻为“三边”工程,除超工期外,超预算也是常见现象之一,现在如果采用PPP模式,由于投资规模关乎投资人未来收益,因此,投资多大规模投资人会做比较科学合理地安排。

四是保障公共工程质量。如何保证公共工程质量也是政府高度重视的问题,在传统模式下,公共工程质量难以得到保障,以往公共工程一不小心就被建设成豆腐渣工程,就算关乎公众生命的长江大堤也未能幸免,为了确保质量往往会付出巨大的成本。采用PPP模式之后,工程质量会极大地得到保障,因为,社会资本对公共工程项目需要运营或维护,如果质量差,维护成本会增加,从而收益下降,社会资本方为了实现高收益,必然会通过降低运营成本的方式,而降低运营维护成本的一个有效方法就是要提高项目工程质量。在社会资本高度追求利润的前提下,工程质量极大得到保障。

五是缓解财政支出压力。政府职能是为了满足公众对公共产品和公共服务的需求,随着公众收入水平的提高,对公共产品和服务的需求也日益提高,公众的需求是无穷的,而政府的财政收入是有限的,用有限的收入难以满足公众无穷的需求。最大化地满足公众是政府公共目标,如何在有限的收入下最大化满足公众需求呢?PPP模式发挥了关键作用。传统模式下,政府通过财政收入来提供,如果收入不足,政府会通过举债解决资金缺口;如果举债超过一定界限,债务风险就会暴露;如果不能有效控制,就有可能引发债务危机。如果采用了PPP模式,项目投资建设由社会资本方来承担,只有当使用后政府才会付费或作可行缺口补贴,这就大大降低了财政的当期支出,从而降低了财政支付的压力。当然如果不加控制,过度采用PPP模式,政府支付压力不仅仅得不到减轻,可能还会进一步加大。

六是化解政府债务规模。政府债务规模受财政收入和GDP规模的约束,如果过大未免会导致债务危机,而适当采用PPP模式,一方面可以有效控制债务规模;另一方面也可以有效化解已有债务规模。例如对新建项目设施如果采用BOT方式,就可以预防政府新增债务的增加,而TOT模式却可以化解已有的债务规模。当然使用的前提依然是适度而非过度。

七是提高公共服务质量。公共服务质量的提高和改善一直是政府头疼的问题,而PPP模式正是解决这一问题的有效、可行的模式,这也是被称之为管理模式的出发点所在。记得世界银行曾对水务领域采用PPP模式作了总结报告,报告指出,上世纪90年代以来,人们一直认为将私人部门引入水务领域,私人部门的最大优势是其融资能力,实践表明这是一个错误的观点,而私营部门发挥的最大作用是提高效率和改善了供水质量。充分证明,PPP这一管理模式,其主要作用是提高效率、改善质量。

八是减少财政供养人员。财政供养人员比例增加,曾被社会公众所诟病,随着社会对公共产品和公共服务的增加,常常通过不断增加财政供养人员来解决这一问题,而公众又对日益增加的财政供养人员不满,这是一对看似难以调和的矛盾,但如果采用PPP模式,这一问题便不成为问题了,因为项目工程建设完成后,其运营管理和维护都由项目公司负责,不需要政府通过增加人力来管理,这就会大大减少财政供养人员。

PPP的“非”

首先回应一般公众的质疑,一般情况下,公众对PPP会产生一个质疑,那就是他们认为通过PPP提供的产品和服务其成本要高于政府提供的,原因有两个:一是政府不需要盈利,而社会资本需要;二是政府信用高融资成本低,社会资本方的信用低其融资成本高。当然,社会公众并没有引用或考虑社会资本方效率高于政府公共部门这一不利于他们的因素。除此之外,如果PPP运用不当,还会产生以下几个(不仅限于)方面的问题。

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编辑:李姝乐

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