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缺钱缺人才的海绵城市如何启动

时间:2016-07-25 11:45

来源:财经杂志

作者:何光伟 奕唯

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《财经》记者 何光伟  特约撰稿人 奕唯/文

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大水的痕迹还斑驳地渗在城区各个角落,江苏省会城市南京在2016年7月13日宣布,开始全面实施海绵城市建设,其公布的《关于推进海绵城市建设的实施意见》要求,新建小区的可渗透地面不得低于40%。 

“海绵城市”就是让整座城市像一块会“呼吸”、有“弹性”的海绵,在涝时城市能吸水,在旱时能吐水,从而良性循环利用水。这是新一代城市雨洪管理概念。  

海绵城市建设是中国刚启动的一项重大民生工程。2013年12月,习近平总书记在中央城镇化工作会议上提出“建设自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市”。2014年底财政部、住建部、水利部三部委联合启动试点。  

随着第二批海绵城市试点出炉,至今,全国有30个城市在试点建设海绵城市。

南京是江苏省试点城市,尚未进入到国家层面的试点。但南京市颇有雄心,确定的时间表是,2020年20%以上城市建成区面积达到海绵城市建设目标要求,到2030年,达80%以上。这和国家级海绵试点城市的标准一样。 

饱受内涝折磨的南京,期待最终能依靠海绵城市建设减少城市内涝。暴雨侵袭中,城市管理者已尝到民怨和成本的双折。可以预见,在政策和防涝需求双重推动下,中国的海绵城市建设将会加速疾进。 

然而,海绵城市在中国尚处萌芽阶段,需要探索经济可行的实现路径,如推广阶段速度过快,将面临人员、资金、技术、规划等诸多困难。

“摸石头过河”,公众要参与

位于洞庭湖西侧的湖南常德市,是首批国家级海绵城市试点城市,2015年就完成示范区专项规划编制,随后启动了110多个项目,计划三年形成示范。

作为全国首批海绵城市建设的示范小区,常德泰达润景园小区运用了十多项“海绵”技术,如对雨水收集利用实现远程信息化控制,可使雨水资源实现最大限度的利用。按照常德市每年累计降水量约1400毫米计算,小区每年的雨水调蓄容积可达4458吨,接近降雨量的80%,可节约每年小区用于公共环境消耗的自来水用水量的99%。 

7月2日一场降雨量达130毫米的暴雨,将常德城区常德大道、柳叶大道、朗州北路、三星路、紫菱路、皂果路等路段,悉数纳入水中,交通陷入混乱,几条通往高速的出城口被迫关闭。  

一位泰达润景园小区居民告诉《财经》记者,在近期的暴雨中,该小区的渍水比常德市城区其他小区好多了。 

尽管有居民先行享受到海绵城市项目的好处,但常德市政协做的一份《关于加快推进海绵城市建设的调研报告》(下称《调研报告》)显示,整体看,公众对海绵城市建设带来的效益缺乏具体认识,社会参与热情普遍不高。调研人员发放近千份问卷,发现70%的受访者对海绵城市的概念不清楚,对建设持消极态度,甚至有人认为,海绵城市建设就是在道路上铺一层海绵。   

同在7月初遭暴雨的武汉,也是中国第一批海绵城市的试点城市之一。因城区内涝严重,不少人质疑海绵城市建设到底有没有用。  

7月15日下午,位于武汉市青山区建设一路以北临江处的碧园社区,多位居民告诉《财经》记者,此前一周,暴雨过后社区内积水近40厘米,积水并未进入住在一楼的居民家里。  

和武汉其他一些渍水严重的社区相比,碧园社区受暴雨影响并不大,该社区正位于武汉市海绵城市青山示范区内。 

武汉市海绵城市试点项目包括青山和四新两处示范区,范围仅为38.5平方公里,而武汉市城市建成区面积为553平方公里。  

中国城市规划设计研究院(下称中规院)资源能源所所长王家卓给《财经》撰文分析,“武汉这次的内涝灾害,更说明当前推动海绵城市建设的必要性和紧迫性,而非去怀疑海绵城市建设的作用。”  

海绵小区改造时,事先缺乏对小区居民意见的征求以及改造项目的宣传,居民对小区海绵化带来的综合效益缺乏立体认知,导致大部分小区居民对小区海绵化的改造持消极态度。推广海绵城市,还得从科普相关知识、获得公众认可的基本课做起。  

中国的海绵城市从美国的低影响开发(LID)理念发展而来,内涵却比LID广泛,且由于全国海绵城市建设处在试点阶段,因此,国内外都没有成熟的成功案例可借鉴。 

海绵城市建设是一项复杂的系统工程,不仅涉及住建、水利、财政,还有环保、交通、农林、气象、规划等部门都要参与进来。常德示范区涉及110多个项目,涉及了水系治理、防洪、供水、排水、污水处理、绿地、绿色建筑等项目。  

设计需求量如此之大,但时间上没有冗余。常德提出了“一年重点突破、两年基本建成、三年形成示范”的目标。  

武汉的时间表也毫不含糊,武汉市长万勇早前提出海绵城市建设的“三步走”目标:2017年,中心城区内涝防治标准要达到10年一遇;到2025年,中心城区内涝防治标准由10年一遇提升到有效应对50年一遇;到2030年,中心城区初步建成海绵城市。 

海绵体项目的设计费用普遍偏高,出图周期普遍较长。为了提速,《调研报告》发现,有设计单位甚至套用其他项目设计图纸。  

出现的这些纰漏,也导致部分项目因为设计单位进度缓慢而审查滞后,实际上阻碍了海绵城市试点的建设速度。  

按《武汉实施方案》预期,武汉市新建项目的海绵性审查率达到100%,武汉希望建一套从源头控制、过程管理到末端治理的海绵城市技术标准体系,渗透到规划、设计、施工、竣工验收、运行维护等各个环节。  

要完成这个“海绵”性,除工程技术体系之外,政策、法律、体制、产业、人才、投融资等因素都包含其中。仅从工程设计而言,国内缺乏有资质的本土单位和人才。  

常德的海绵体项目的设计规划多由汉诺威以及中国城市规划设计研究院完成。这被业内视为“依赖汉诺威”的理念,做的是国内“三级城市的设计,本市平台公司施工”,这种模式在实施过程中,遭遇“水土不服”。

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《调研报告》指出,常德市现有海绵项目的施工监理队伍大多是首次接触海绵城市建设项目,在设计理解上存在不够透彻、在项目选材以及施工监理上缺乏统一标准指导等问题,导致了一些海绵项目的设计理念无法全面落实。 

作为海绵城市的倡导者,常德市政府欧盟亚洲环境支持项目联络办公室中方协调员刘波,在3月份向全国人大递交了一份关于如何开展海绵城市建设的建议材料,他呼吁海绵城市应建立国家规范和标准体系。

筹钱,想辙让社会资本进来 

武汉青山示范区实施项目330项,总投资131亿元;四新示范实施项目119项,总投资23.9亿元。这些资金从何筹措,是对地方政府的考验。  

海绵试点,中央财政专项资金补助约200亿元,时间为三年,具体补助数额按城市规模分档确定,直辖市每年6亿元,省会城市每年5亿元,其他城市每年4亿元。按这一补助条件,武汉市可从中央财政三年获15亿元,这离预计要投入的资金153.9亿元相差很远。 

武汉市考虑整合市、区财政资金,《武汉实施方案》要求,市财政每年至少安排资金4亿元,示范区政府(管委会)各自安排资金每年不少于1亿元,专项用于海绵城市建设试点工作。 

相比2013年到2015年在基础设施建设领域投资4645亿元相比,武汉用在建海绵城市方面的资金并不多。 

与武汉相比,常德这种地市级城市的海绵城市建设资金更犯难了。按中央三部委批复,常德市要完成36.1平方公里示范区139个项目的建设,需要投入资金109亿元。常德市之前甚至对外公布需求资金高达250亿元。  

除去预计中央补助资金14亿元,以及常德财政预算安排资金22亿元,常德仍需要融资以及引入社会资本73亿元,到目前为止示范区内139个项目仅有21个制定完成了PPP项目方案,不到全部项目的16%。  

而这21个项目中仅有污水处理中心建设项目完成项目招标,进入实操阶段,仅占已开工项目的2%,与中央要求70%有较大的差距。 

武汉、常德都寄望于利用国家对海绵城市建设的支持性政策,积极向银行争取中长期贷款,拟采用政府购买服务方式或政府与社会资本合作(PPP)模式,筹措建设资金支持海绵城市建设。

2015年,国务院办公厅也发布了《关于推进海绵城市建设的指导意见》,鼓励对海绵城市建设提供中长期信贷支持。要求地方政府积极开展购买服务协议预期收益等担保创新类贷款业务,支持符合条件的企业通过发行企业债券、公司债券、资产支持证券和项目收益票据等募集资金,用于海绵城市建设项目。 

为此,武汉市专门成立了武汉市海绵城市建设有限公司(下称武汉海绵公司),专门负责筹集落实海绵城市建设项目资金。 

武汉海绵公司的企业法人为武汉碧水集团有限公司,其股东还有武汉市青山区国有资产经营有限公司,而武汉碧水集团有限公司是隶属于武汉市国资委的大型国有企业。  

不过,就在7月初,常德市政协委员张益源向市政协提交一份报告指出,海绵城市项目拟采用PPP的项目大多是公益性项目,无收入来源,项目收益机制多为政府购买服务方式,政府支出压力增大,采用PPP模式有一定困难。 

《调研报告》分析,常德海绵项目没有与优质资源进行包装,对社会资本缺乏吸引力。按照目前项目建设的要求与社会资本的消极态度,短期内常德市海绵城市项目建设资金压力难以缓解。 

如果一个项目国企能做,而民企不适合做,很多时候都是在资本金、资质和回报上卡位。

E20研究院执行院长薛涛对《财经》记者分析,海绵城市一般融资体量极大,简单发大包会导致技术型公司无法直接参与,因此很可能带来少数大型国企、央企参与的现象,竞争性弱使得效率提升不够明显。

依靠PPP模式虽然可以解决海绵城市资金问题,但海绵城市建设是细活,而PPP的责任分割界面相当模糊,牵涉主体多,专业细分也很庞杂,对外来PPP建设运营方而言协调管理难度太大,相应地,绩效考核难约定,运营维护难操作,这样PPP的优势就难以在海绵项目中实现。

对此民营资本在项目收益保障、融资担保和风险分担方面期望值较高,与地方政府开出的条件存在差距。刘波在接受《财经》记者采访时建议,要改变地方财政硬投入、背债务的模式,地方政府应设计好民间资本投资回报模式。

在刘波看来,地方政府早已债台高筑,海绵城市建设出现资金困局在所难免,地方政府建融资平台为大型基建项目的主体,其后果必然是投资效率低下,加大地方政府债务包袱,且很有可能会将原有灰色存量项目混入海绵城市建设项目。 

他建议,地方政府可将原来准备硬投入的资金划出一部分组建海绵城市建设基金,吸收民间资本组建母基金作为杠杆基金,按一定比例吸纳、扩充基金规模组建基金管理公司和民资为主体的建设融资平台公司。 

母基金由政府财政和民间资本联合设立,占基金总规模的10%-20%左右,余下的由社会资本补充进来。这样地方财政余留的资金作为保障资金,增强民间资本参与海绵城市建设的信心。

(本文刊发于2016年7月25日出版的《财经》杂志)


编辑:叶馨

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