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统一监管要靠制度保障

时间:2014-08-27 09:37

来源:中国环境报

作者:薛东娥

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我国环境保护实行的是“环保部门统一监督管理,相关职能部门分工负责”的管理体制。环保部门管理的领域牵涉面广,要做好工作,需要其他部门的积极配合。

然而,在实际操作中,由于缺乏相应协调机制和执法权威性,使得环保部门难以实现统一监督管理,执法的权威、效能、水平不尽人意。因此,提高基层单位环境执法能力已成为当务之急。

问题

执法难是各地共同病症

基层环境执法工作中存在行政干预难避免、执法权威难树立、统一监管难实行、法律尺度难把握等问题。

行政干预难避免。依法实施本辖区的环境监督管理是《环境保护法》赋予各级环保部门的权利和义务。

但是,环保部门的执法活动往往要受到行政方面的干预,主要表现在3方面:有些县(市)的环保体制难以理顺,环保局到企业检查、收排污费、处理环境信访等一系列的正常监督管理工作常常受到当地政府的阻扰;有些县(市)出台“土政策”,严重影响了污染的治理和环境质量的改善;有些县(市)环保部门对企业进行处罚时,各种渠道的说情便纷至沓来,干扰了环境执法工作的开展。

执法权威难树立。主要表现为:对建设项目把关难,对违法排污企业的查处难,对企业排污费的征收难。主要原因是:地方保护主义的存在,环保部门没有独立地位,无法依法履行职责。

部分地方政府为追求经济发展,对一些污染较重的企业时,往往睁只眼、闭只眼,有时甚至要求环保部门去当说客,做上级主管部门的工作;环保部门缺乏必要的行政强制权,包括对地方政府环境违法行为的制约。

统一监管难实现。环保部门与有关部门的职责不清、关系不明。“统一监督管理”与“监督管理”具体职责是什么?两者关系如何?由于法律未作出详细规定,容易在实施过程中造成互相扯皮现象。

环保部门与“有关部门”同属政府平行部门,不存在领导与被领导、管理与被管理的关系。“有关部门”能否在环保部门的统一管理下开展环保工作,完全取决其自觉程度和政府协调,自觉性不够的,环保部门统一监管便无法实现。

法律尺度难把握。有法可依,才能执法必严。目前,我国的环境立法存在着诸多不完善的地方,一些生效的环境法律、法规、规章之间,缺乏协调和配合,经常出现交叉重叠的现象,有时甚至有矛盾和冲突,让环境行政执法者无所适从;环境法律规定过于原则和抽象,即缺乏具体的操作规定,又没有配套实施的措施,难以执行。从执法的法律依据来看,不同法律、法规之间存在处罚角度不同的问题,致使执法的随意性大。

对策

执法权威须有制度保障

环保部门可以从建立环保政绩考核、完善环境法律法规等角度,改变目前的现状。

增强环保统一监管职能。我国目前的环保管理体制是地方领导制,即地方环保局归当地政府领导,地方环保局官员由当地政府任命,经费由当地财政拨付,上级环保部门只有业务指导职能。由于环保部门与其他部门是平行部门,没有隶属关系,只能依靠政府出面协调,紧紧抓住政府任期环保目标责任制这张“军令状”来分解任务,明确各部门的责任。依靠政府对各相关部门的领导关系,对签订责任书的部门履行职责情况进行检查考核,推动责任制的顺利实施,以此来扭转环保孤军作战的被动局面。

同时,要利用党政领导干部实绩考核这项制度的出台,做好领导的参谋、助手,争取领导对环保工作的关注和支持,强化领导干部的环保责任感,营造领导重视、上下协调的良好氛围,推动一些热点难点问题的解决,同时减少行政干预。通过这些工作平台,充分利用好党政领导负总责、环保部门统一监督管理、有关部门分工协作、全社会共同参与这一全新的管理机制。

完善法律法规。过去,由于缺乏具体对各级政府和相关部门负责人失职所导致的环境污染进行追究的法律依据,使他们在具体决策时,往往只考虑经济效益而忽视了环境效益。因此,法律、法规应该把政府及相关部门在环境保护方面具体职责明确下来,不仅要明确原来存在职责交叉部门的职责,还要明确相关部门乱作为、不作为的法律责任,用法律的形式来协调各相关部门,保证环境执法的效果,以避免行政管理可能出现的干预、推诿、扯皮、因职责不清难以追究责任的现象。

在对企业实施监督管理的法律条文规定中,应扩大环保部门对依照法律规定应关停的污染企业采取现场查封、没收设备、扣押产品等强制执行措施的适用范围并加大现场执行力度,以防止重大污染事故的发生。

另外,在对法律责任的规定方面,应尽量细化、量化,规定详细的处罚措施,对幅度较小的罚款数额可适当放宽自由裁量权。抓紧环境质量配套立法,健全国家环境质量标准体系和“破坏环境资源保护罪”的司法解释,对违法排污企业特别是对纵容、包庇、袒护违法排污企业的地方政府构成威慑力,进而,有效遏制地方政府充当违法企业的“保护伞”。

加强环保政绩考核。按照环境法律,地方政府应对本辖区范围的环境质量负责,要加强政府主要领导干部的环境执法制教育,树立科学的发展观和政绩观。

建立完善的领导干部环境保护实绩考核制度、主要领导干部离任环境保护审计制度,实行环境责任追究制;实施重大环境问题“—票否决”制,对出现重特大污染事故、出台与国家环境法律法规相抵触的文件、引进国家明令禁止的企业,造成污染集中暴发和反弹的,实行“一票否决”。

加强现场监督管理。环境执法要对检查的内容、形式作适当的完善。

环保部门要改变以往单一随机检查的方式,建立较为频繁的定期与随机检查制度;改变以环保一个部门检查的方式,争取人大、政协、党委、政府的支持,组成联合检查组,解决落实一些执法老大难问题。

环保部门建立健全严格的稽查机制,对基层政府及其环保部门的执法工作情况进行有限监督,将环保指标纳入政府官员的政绩考核。把法律规定的政府对环境质量负责转化为实质上的法律责任,具体明确法律责任的形式并且落实到主管领导和责任人头上。达到只要一个地方的环境质量有问题,就要追究当地政府主要负责人的目标。

作者单位:山西省柳林县环境保护监测站

编辑:张凌超

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