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兰州自来水污染事件为供水行业敲响警钟

时间:2014-04-23 15:13

来源:中国环境报

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兰州自来水苯超标事件(以下简称兰州事件)已经过去十几天,当地供水恢复正常,媒体讨论的焦点也已经转移。但在很多业内人士看来,这并非事件的结束,有关城市供水安全问题的讨论才刚刚开始。

兰州事件是中国供水行业发展阶段性矛盾的一次集中体现,暴露了城市饮用水安全面临的严峻挑战。其高风险性既来自于环境污染、不合理城市布局带来的水源、输水安全隐患,也来自于我国供水等公用事业的机制不畅、管理混乱。双重挑战不仅需要供水行业集体反思,更是摆在地方政府面前的巨大挑战。

水源高风险考验地方供水能力

应该加强水源水的检测和潜在污染源的监控,靠供水过程监测特征污染物解决不了问题

城市水源安全存在危机。这不仅来自于水源地水质的显著下降,也来自于城市工业混杂带来的布局性问题。自2007年以来,国内自来水安全事故,大多逃不开这两方面的原因。

根据我国《生活饮用水水源水质标准》规定,水质浓度超过二级标准限值的水源水已不宜作为生活饮用水的水源。以此为标准,各城市的选择并不多。

水利部近期公布的数据显示,目前我国水库水源地水质有11%不达标,湖泊水源地水质约70%不达标,地下水水源地水质约60%不达标。而在城市中,我国有2.5亿居民的住宅区靠近重点排污企业和交通干道,2.8亿居民使用不安全饮用水。

对此,北京桑德环境集团董事长文一波表示,自来水市场化引入企业时,政府和企业都会对水源、管网现状及水厂等设施进行系统评估。在运营过程中地方政府也应有机构定期和不定期检测从水源水到入户水的水质。

对于各界呼吁的第三方监测,他说,建立市场化检测机制很有必要。政府和企业都应根据当地所用自来水源水、管网覆盖范围土壤、地下水污染等情况对潜在风险指标加强管控。

而在城市给水排水工程技术研究中心总工程师郑兴灿看来,应该加强水源水的检测和潜在污染源的监控,靠供水过程监测特征污染物解决不了问题。

说好引入的先进理念呢?

地方政府为了融资而非引进先进理念,以为市场化可以代替政府责任,这种错位让本来是强强联手演变成双输

兰州事件后,记者曾在第一时间联系苏伊士环境在中国的代表处,他们旗下的中法水务刚刚获得了一个“中国水业十大影响力企业”奖项。但到截稿为止,也未收到回应。在这个风口浪尖,这两家法国环境巨头都选择了沉默。

“外资、供水”,联系起来就是新闻点。但事实上,此次事件中的兰州威立雅并非外资企业,实属兰州市国资委占55%股权的国有控股企业。

而兰州事件的关键也不在于此。目前兰州供水系统基础设施老旧、风险防控机制差的局面,是一杯地方政府与企业共同酿制的苦酒。

时至今日再去看当时就引发诸多争议的兰州水务合资模式,可以给出较为客观的评价。公开资料显示,2007年,合资前的兰州供水面临的是年久失修的管道需要大量投资,以及10亿元的贷款需要偿还。威立雅“投其所好”,以3倍的高价收购股权。

注资方的信心来自于对水价提升和业务扩展的乐观预期,特别是在水价上调上获得了政府的承诺。但后来的事实证明,他们高估了中国供水行业市场化的开放和完善程度。

而背上了沉重资本压力的合资公司,在一次“全国瞩目”的提价后,才刚刚结束亏损。当初“说好”的先进技术、生产管理和运营理念,并没有施展的空间与可能。

威立雅作为全球顶尖的水务服务商,实行以资本换市场的战略,高估了水务市场的开放程度和政府履行市场定价的决心;地方政府为了融资而非引进先进理念提升运营水平,以为市场化可以代替政府责任。双方的错位使得设想由强强联手演变成了尴尬的双输。

市场化是手段不是目的

在地方水务改制中目前出现的问题,其根本原因是地方政府对市场化的误读;无论姓公姓私,安全和效率都是对供水行业的要求

在有关兰州事件的讨论中,有相当数量的专家将矛头指向了市场化。他们认为在供水领域,由于存在天然的垄断,无法开展充分的市场竞争。“饮水安全应由政府主导,完全市场化带来一些企业无法解决的问题。”有分析机构甚至断言,兰州事件将使松动的供水领域市场化改革再度停滞。

在政策层的直接推动下,市政公用事业市场化改革已经开展10余年。同为水务领域的城市污水处理,已经在BOT等模式下取得了极为迅猛的发展。但在供水行业,前景仍然不甚明朗。

供水领域市场化是个颇为复杂且极具争议的问题。即使在供水行业内部,也有不同的声音。一位水务公司老总就曾告诉记者,自来水属于公共产品,供水本质上是公共服务,除了法国,还没有完全市场化的成功先例。在日本、美国等国,供水还属于政府行为。

争议一直在持续,但当前有两个问题是确定无疑的。

其一,在市政公用领域,市场化永远不是目的而是手段。在地方水务改制中目前出现的问题,其根本原因是地方政府对市场化的误读。

无论政府和企业以何种模式进行合作,本质上改变不了市政公共基础设施需要资金投入以维持建设和运营的社会公益属性。从发达国家经验看,供水、排水等基础设施由政府投入,其所需资金来源于水资源费和相关企业缴纳的税金和城市公用事业附加费。但近年来国内不少地方政府将水务改制、供水企业改组看成财政甩包袱甚至是融资工具。

有些地方在招标时不仅要求高溢价,还要求重组后企业自负盈亏。在本该地方财政投入的水源地保护及管网建设、改造等领域长期缺位,这是造成监管不力、基础建设滞后、保障工作不到位的根本原因。

地方政府在市政领域改制中对资本的过度要求,不仅发生在与国外企业的合作中,也有国企、民企的案例。对此,威立雅水务集团中国区副总裁黄晓军在今年“两会”期间就曾委婉表示,希望政府和企业的合作能回归到本源,即政府不要将融资功能更多交给企业承担,而是要注重发挥其在专业上的特长。

其二,无论姓公姓私,安全和效率都是对供水行业的基本要求。公众环境信息研究中心主任马军就在微博上评论说,公营同样存在问题,都需要强化监管和社会监督。

此前一项调查显示,很多城镇供水水质超标情况严峻,达标情况并不乐观,涉及的水企中,不乏国有企业。

一方面,对特许经营企业,地方政府有着监管、制约的能力和手段。记者了解到,政府有依法收回特许经营权的权力,也有动用特许经营企业保证金的权力。地方政府应当通过法律法规,要求供水企业成本、水质公开,同时引入第三方检测机制,加大社会监督力度。

另一方面,对于人员冗余、管理落后的供水企业,也不能任其顶着国字招牌而不思改进,引入先进生产、管理、考核模式也尤为紧迫。

如何保障饮水安全?

市场失灵时政府应当顶上,加大对水务事业的公共性财政支出是合理且必要的

2012年的一项内部调查显示,由于水价改革不到位,有30%的城市自来水厂亏损,缺乏资金进行技术改造、维修、护理。对此,专家指出,要完善水价定价、调整机制,建立反映资源价值的供水价格体系。这是理顺我国城市供水体制的核心问题之一。

当前,水价上调、阶梯水价等正在各地陆续开展。但要获得公众的广泛理解和认可,就要通过制度确保水务收入的透明度,将上浮收入切实用在改善服务和水质上,而非供养冗员和弥补亏空。

记者了解到,丹麦的自来水水价折合人民币55元一吨,其大量收入用于水质监测、管道维护和水源保护上。打开水龙头就是优质直饮水,钱花在看得见的服务和品质上。

更为重要的是,政府财政在改善供水行业基础设施、保证水源安全方面不能缺位。

按照新的《生活饮用水卫生标准》,九成以上的供水厂面临必须重建或升级改造的局面,并涉及市区供水管网和二次供水等诸多环节,平均每家水企仅是改造费用就需要投入近亿元,很多企业无力承担。

全国工商联环境商会相关负责人指出,自2003年市政公用事业引入市场化机制后,即使水价提高也难以改变社会征收水费总额少于水务设施建设运转费用的现实,可以预见在未来几十年内两者也未必能够实现盈亏平衡,差额只能来自于各级财政资金。

他表示,公众通过向城市政府缴纳税费,已承担了城市基础设施建设义务,政府有责任将征收的税费用于城市供水和垃圾处理等城市公用基础设施的建设维护。但当前多数城市政府仍要求供水企业自筹资金进行城市新水源地开发建设、供水管网建设与增能改造投入等。建议地方政府财政、发展改革(价格)等部门应从地方财政预算中按一定比例固定城市基础设施的补贴资金。

 

编辑:田皓

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