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PPP模式考验政府企业关系

时间:2014-03-04 09:15

来源:中国环境报

作者:陈湘静

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PPP(公私合营伙伴关系),这个“高大上”的洋词儿事实上在我国早已有了多年应用。特别是在市政领域,BOT(建设—运营—移交)作为其中一种模式,已经成为新建项目的主要形式,对水务领域市场化改革做出不小贡献。

最近,这个概念又在持续升温,引起从相关决策部门到地方政府的关注。特别是后者,普遍面临地方债务风险,融资困局,对引入社会资本参与基础设施建设的意愿非常强烈。

PPP模式是否就是简单的引入企业、引入资金?政府和企业如何界定自己的角色、理顺彼此的关系?这些概念性的问题亟待在各界得到普及。而环保产业界更为关心的是,这一模式的顺利推行,需要完善的法律规章制度环境,对此而言,我们还急需补课。

我国如何设计PPP模式? 

PPP模式是适应我国基础设施建设现状的项目运作模式,应作为推动国家“新36条”的重点工作加以充分落实

我国在 20世纪80年代开始应用PPP模式吸收外商对基础设施领域的投资。2002年以来,市政公用事业的开放政策、投资体制改革政策、特许经营政策的出台和实施,使民营企业和外商等多种资本和力量也开始积极活跃在供排水、垃圾处理领域,主要是以项目融资的方式建设垃圾处理场和垃圾焚烧发电项目。

对此,威立雅水务中国区副总裁黄晓军评价说,中国PPP进展很快,但国内应用的最多模式是BOT。主要是让民营企业更多地作为投资主体。“这是我们和西方PPP模式的最主要区别。”

黄晓军表示,在西方国家,政府负责制定规则、进行监督,企业负责发挥技术专长提供更好的服务,这是公私合营模式的真正意义所在。他认为,中国模式依赖企业融资,和中国在一定时期缺少资金阶段性的特点直接相关。

“当政府财力大幅增加的时候,能否考虑回归这种公私合营模式的本源。即Public(政府)是投资的主体,让其中的Private(企业)去充分发挥其技术和运营优势,而不是让它更多承担银行、投融资者的角色。”黄晓军向记者表示,特别是供水等公用事业领域,这是政府职责的一部分,政府应该更多负责投入,才有利于让企业发挥专长,提供价格更优化、质量更高的服务。

“政府投入作为公用资本,其成本是最低的,因而应当发挥更多作用。而民营企业的资金应作为辅助。否则过多的融资成本压到企业身上,它会将很多精力考虑到怎么满足资金回报,而不是在性价比更高的服务上。”黄晓军说。

文一波则认为,现阶段,中国推行公私合营还是绕不开企业融资的功能。“而且我希望不能只是大型国企去做,民营企业也要有投融资的能力。虽然难度会大一些,但是可以考虑通过合作的方式推进。”他本人近期就一直在推动在环保行业内部成立专业的绿色金融机构。

立法才能有效规避风险? 

地方政府由于换届或历史遗留问题而朝令夕改,导致项目的合法性、市场需求、收费、合同协议的有效性等因素发生变化,极易增加PPP项目的正常建设和运营风险

积极吸引民间资本应用PPP模式参与基础设施的建设,并将其按市场化模式运作,能有效的减轻政府财政支出的压力及提高基础设施投资与运营的效率。中外实践都在印证这一模式的有效性。

对此,环境商会相关负责人表示,PPP模式是适应我国基础设施建设现状的项目运作模式,应作为推动国家“新36条”的重点工作加以充分落实。而相关部门正在研究这一工作的推动。

但他同时表示,目前我国政府对PPP项目的管理存在着法规制度缺失、政府权责划分不清、管理效率不高等问题。中央部门针对 PPP项目所颁布的政策、规定,地方政府落实不到位,民企或外资投资风险较高。

我国到目前为止还没有正式的法律管理PPP项目,只是通过“36条”与“新36条”等政策和规定来引导民间资本投入到基础设施建设,因此法律层面仍有较大风险。

不少环保企业都有被地方政府多年“欠费”的经历;而一些民营企业家直言自己在与地方政府的博弈中处于弱势地位,合同的履行、有效性常常受到地方政府换届的影响。

对此,这位负责人表示,PPP项目所涉及的法律法规极多,地方政府由于换届或历史遗留问题而朝令夕改,采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、收费、合同协议的有效性等因素发生变化,极易增加PPP项目的正常建设和运营风险。

他们的建议是,相关部门加强履约风险的控制,创造良好的投资环境,吸引更多社会资本推动市政公用事业发展。

而记者了解到,我国特许经营立法已经进入立法机构的视野,已被全国人大法制办写入议事日程。

能否减少行政流程? 

现在多个部门对PPP项目都有控制权,政出多门,流程复杂,导致项目决策、管理和实施效率低下

环境商会对PPP模式中国进程的第一个建议是要简政放权,减少行政流程。而这和当前国内改革的大方向也趋向一致。

环境商会相关负责人表示,PPP项目涉及众多法律关系和主管单位。但目前我国没有统一的 PPP项目主管部门,导致项目审批程序复杂、责任划分不清。发改委、住建部、交通部、国土资源部、财政部等多个部门对PPP项目的各个方面都有控制权,政出多门,流程复杂,导致项目决策、管理和实施效率低下。

“目前,由于僵化、复杂的审批程序,企业往返于建设规划、土地、环保、水务、发改等地方部门申报。一个 PPP环保项目的审批或核准流程时间大约为半年,严重阻碍了项目进程,客观上增加了项目的财务成本。”他们建议地方政府指定机构或部门专门负责 PPP项目工作开展,使项目管理系统化、规范化,不仅便于公私合营双方谈判,也可避免政府部门内多头管理、工作互相推诿、项目操作程序不规范的弊端。

在发达国家公私合营的机制里,政府的角色是制定规则和监管。商会建议在这一方面,我国各级政府也应当回归本源。“应将政策和权力放开,政府部门应更加关注法律法规的制定、项目评估框架的搭建和评估制度的完善、监管机制的建立等环节,放开项目评估和过程控制,充分发挥 PPP模式在提高公共产品和服务水平中高效率的作用。”

政府职责在哪里? 

不是基础设施建设缺钱了就引入企业,特许经营了就可甩掉包袱

几年前在谈到特许经营时,业内一位专业人士告诉记者,在很多地方政府眼里,把一些公共事业领域的工作交给企业就是市场化,当基础设施建设缺钱了就引入企业,特许经营了就可甩掉包袱、万事大吉……这些认识和作法给环保企业造成了很多困扰。而这也是环境商会这份提案想要厘清的重要概念之一。

“PPP模式原则在于发挥各自优势,私营机构无法完成或不愿承担的工作由政府实施,其余由私营机构负责。政府监管公共产品的价格、质量及服务,双方合理分担项目风险和收益。”这位负责人指出,PPP模式本质上改变不了市政公共基础设施需要资金投入以维持建设和运营的社会公益属性。对于政府来说,通过市场机制运作基础设施项目并不表示政府全部退出投资领域。在基础设施市场化过程中,政府还需要继续投入一定资金以维持基础设施的稳定运营。

当前,这一问题集中反映在水务领域。公众、企业、地方政府在水价上的纠结,长期低质低价的怪圈,反映了各方关系的混乱。

对此,这位负责人表示,针对水务项目,国家相关文件已有要求综合考虑上游水价以及供水企业合理盈利、改善水质和管网改造等因素,在审核供水企业运营成本基础上,合理调整城市供水价格。

但各地的城市供水价格一般要综合考虑当地水资源短缺状况、供水企业经营情况、社会承受能力、价格调整时机等因素。而这些因素,都可能导致部分城市存在供水价格调整不及时,供水单位出现亏损等情况。

对此,环境商会建议,中央政府应充分考虑城市供水经营成本变化和供水企业经营的实际状况,指导各地政府及时合理调整城市供水价格。“当前住建部等相关合同范本虽有关于调价因素的条款,但可操作性不强,各地相关系数无法确定或滞后公布,建议改进测算公式或根据地方CPI指数、电价等参数及时调整水价。”

此外,中央应加强地方政府对财政资金支付污水及垃圾处理项目进度情况的监管,保证基础设施有稳定的运营费以持续正常运转。这位负责人表示,当前,水务PPP项目存在长期催缴欠款的普遍现象。地方政府挪用财政专项资金并非个案。“建议中央或地方将维持市政设施正常运转的财政资金打入第三方支付帐户作为保证金,及时支付公用事业服务费用。同时,应从地方财政预算中按一定比例固定城市基础设施的补贴资金,尽快建立水价补贴补助机制的具体形式及标准。 ”


编辑:李晓佳

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