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王毅:环保工作需利用市场机制破解难题

时间:2013-11-19 09:14

来源:中国环境报

作者:姚伊乐

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“根据党的十八届三中全会的主要精神,环境保护工作今后也要突出市场作用,以更加成本有效的方式来解决环境问题。”中国科学院科技政策与管理科学研究所副所长、中国科学院可持续发展战略研究组组长王毅说,这一路径,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中十分明确。

“三中全会关于生态文明的论述,与之前党的十八大报告中关于生态文明、空间格局、资源效率、制度建设等论述是连贯的。”王毅说,“往前更进了一步,有助于推动环境保护工作,也更多地与经济体制改革相关。”

王毅是在11月16日召开的“重塑蓝天:空气质量管理国际研讨会”上向记者作出上述表示的。

充分发挥市场在资源配置中的决定性作用

我国环保工作过去一直以行政手段为主,市场为辅。市场方面的政策相对不足。此次,《决定》中关于自然资源产权制度、生态补偿等,都与经济体制改革直接相关。

“首先将自然和生态资源资产化,这样一来,无论是开发、保护或者交易,有了可衡量的价值标准,就可能用市场化的手段处理。”王毅说,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,可以更有效地触及更多领域。

“《决定》强调了市场的作用,并向环境保护领域释放了市场化的正面信号。”公众环境研究中心主任马军说,“我们对这一大方向很认同。”

“自然资源产权制度,就是一个很好的、市场化需要的制度。”环境保护部环境与经济政策研究中心主任、研究员夏光说,过去,对环境、生态等公共自然资源系统,不太注重确定其产权。而对于这些公共的无主资源,容易出现过度使用的情况,这时候提出对自然资源的产权界定很有意义。比如大气资源,由政府做公共管理,同时也可以划分为很小的单元,认定主体,对单元大气环境质量负责。大气污染物减排就是如此,根据区域大气环境容量资源,分配排放权,通过市场化交易体现价值。

“根据国际经验,对大气、水域等自然资源通过产权界定以后,将使用自然资源的收益和责任联系在一起,实现主体承担。”夏光说,比如,通过制度安排,将一个湖泊委托给一个市场主体,可以开发利用来赚钱,但不能破坏环境质量,这样的话,市场主体就有动力去开发利用,也有兴趣和各种污染现象做斗争,拒绝他人排放污染物。

政府不出面,通过市场主体去维护良好环境状态,有利于调动很多社会主体参与保护和利用。搞好自然和环境资源产权制度,可以把政府主体变成社会市场主体。之前的类似改革,实践最多的是林权改革,过去森林国有,国家护林,农民往往成为“对立面”,而通过林权改革,把森林分成一片一片,划归农民所有,农民就有权、有动力去护林,因为有收益。

“市场需要更加有效配置资源,一定的成本应得到更好的效果,避免高成本实现目标。”王毅说,“要更多地依靠市场,以更加成本有效的方式来解决环境问题。”

“目前产业结构不合理,很大程度上是因为资源定价不完善。”马军说,排污者并没有真正为污染影响付费,加上监管不严,最终形成了大量的高耗能产业。“如果能理顺关系,比如确定生态红线并真正守住,合理确定资源价格并切实执行,从根本上促进产业结构发生变化,雾霾、水、土壤等环境问题才能逐步解决。”

强化制度建设,保障发挥市场作用

“生态文明的制度体系还有另外一个方向。”夏光说,“就是强化政府的管制,由国家代表公共利益进行管理。”国家有责任保护后代利益,需要给予制度保障,比如划定生态红线,实行独立监管,加强政府权力等政策。“这和市场化不矛盾,是实现生态文明的两个途径。”

过去对国土功能没有细化规划,现在有了主体功能区规划;过去对生态功能区域没有划定,现在有了生态红线。“宏观上确定了人类活动的上线和生态保护的底线。”夏光说。比如,划定一个湖泊,大的保护原则由国家和政府层面确定,至于什么方法,则是技术性问题,由市场去做。

“单靠市场或单靠政府制度都不够,必须两方面并行。”夏光说,对于制度建设,《决定》强调了3个关键词。一是“生态文明的制度体系”,二是“系统完整”,三是“加快”。这是学习领会三中全会精神的关键词。

“制度体系”强调的不是一两项制度,而是一系列制度的总和。

“系统完整”强调生态系统之间是相互联系的,各个要素形成一个链条。习近平总书记在《关于中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定的说明》中指出,“用途管制和生态修复必须遵循自然规律,如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田,很容易顾此失彼,最终造成生态的系统性破坏。”还有完整性的问题,制度不断建设和发展,系统的建设思维还不太够,头痛医头脚痛医脚的做法还没有改变,因此要强调“系统完整”。

“加快”也很重要。夏光说,现在看来,经济、政治、文化、社会等方面的建设速度、进度,均比生态文明领域要快,相应的制度建设也更完善。而生态文明提出得相对较晚,法制体系不健全,强度也不够。比如,机构、人员经费都还不足;相对于经济发展带来的环境压力而言,生态文明制度建设比较滞后;《环境保护法》目前仍然是“软法”等。要在2020年实现全面建成小康社会的目标,生态文明制度建设要加快,才能跟上需要,才能更好地推进向市场和社会放权等。

关于监管和执法,《决定》指出,“建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度,独立进行环境监管和行政执法”。

王毅认为,我国环境监管的体制一直不完善,而环境保护部门的主要作用就是监管。但大部分地方没有独立的环境执法,没有相匹配的执法队伍,还有司法、问责等方面也存在问题,都需要一步一步开展。

“制度、体制的建立健全还事关多个利益相关方能否有效管理和参与环境治理的问题。”王毅说,环保不单是环境保护部门的事,涉及产业结构调整等多个要素,需要多个部门之间协调管理,而现在没有协调统一管理的机制,部门之间的协调机制也不健全。另外一个层面,区域性、流域性的管理体制缺失,涉及到省以下的基层环保部门管理机制也需要改革。就社会与市场而言,目前所有利益相关方参与仍不足。

因此,3个关键词就成为今后环保工作的重点方向。夏光说,环保系统有些人有相当程度的技术思维,习惯于用技术思维的办法管理环境问题,人员也主要来源于工程技术序列,但在加快生态文明建设的时代,要尽快转入制度思维。所以,“‘加快’,首先是环保领域要从上到下改变思维角度,把更多的精力转移到制度建设上来,包括立法、执法等层面。”

马上开始行动,但不能急于求成

“需要马上开始行动。”王毅说,核心仍是需要从法律层面建立制度,建立有效的管理、监管体制,使已有的政策或机制能够起到应有的效果;长期来看,依靠行政抓环保的办法不可取,而要靠一系列完善的制度,更好地配置社会、市场等资源;尤其是节能环保产业等,更不应寄希望于短期成效。

也就是说,路径已然明确,但实现过程需要一步一个脚印。王毅说。比如,目前进展较快的排污权交易,交易的环境资源不一样,相应的市场体系构建难度也不一样。

“排污权交易有几个基本要素。”王毅认为,一是统计和监测体系要很好,否则就无从谈起。而目前我国的相关统计和监测体系不健全,还有很大差距。比如碳排放数据是由统计得来的,而二氧化硫排放数据是监测得来的。二是要明确污染物控制总量。总量不限制的话,就无法确定价格建立市场。三是要有交易制度的建立,比如怎么确定初始产权分配、交易程序?近期和远期的一级市场、二级市场如何建立和协调?最后,要探索有效的市场化运作。比如开展多种排污权交易试点,成功之后通过试点经验推广。

像空气资源、水资源,国外有比较成功的经验。“但中国的市场经济本身就不很完善,环境保护领域的市场又是新兴领域,从心态上不能急于求成。”

此外,关于生态环境保护领域的市场,有一个很大的特点是“产品”多样化、多层次。王毅说,“除了有污染排放总量,还有环境品质的问题。此外,还有环境资源的功能结构以及其他很多不能或者难以量化的因素。这些如何货币化、价值化,都需要科学考量。”

《决定》已经发出了信号,并显示了政府的决心。“一系列要求的提出,有利于促进现有法律得到有效执行,同时促进现有制度的施行。”王毅说,长远来看,生态文明建设取得实效,仍然要靠制度来说话,逐步推动管理、市场等方面的转变。

 

编辑:李晓佳

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