对城市水务市场化改革的分析与探讨

对城市水务市场化改革的分析与探讨

上海市城市建设投资开发总公司　 苏 平

　　摘要 城市水务是一个具有自然垄断特征的产业，又是关系城市安全、城市经济发展、投资环境、市民生活密切相关的行业。水务行业涉及范围包括供水（原水、自来水）、排水（防汛、污水处理）、水利（防洪排涝、防汛防台安全）等三大行业，它与燃气、公共交通、电力等同属公用事业类基础性行业。本文试从城市水务行业的特征和市场化改革要求，分析研究水务行业国有企业的市场化改革。

　　党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》着重指出：“垄断领域的大企业缺乏优胜劣汰的竞争压力，在经营机制、服务质量和收费标准等方面，与整个社会和消费者的要求还有较大的差距”。大力深化自然垄断部门国企改革被提上议事日程，成为下一阶段改革的热点和重点。城市水务的市场化改革已是大势所趋、刻不容缓，改革治理的方向应既要坚持国有经济的控制地位，国企不能全面退出，又要引入竞争机制，放宽市场准入限制。同时要建立与城市水务市场化改革要求相适应的政府规制和市场机制。

1、 城市水务的含义及特点

　　城市水务作为城市重要的基础设施之一，是城市功能的重要组成部分，与城市环境、居民生活和工农业生产息息相关。它包括城市供水、排水、水利三大行业，同属于城市公用事业类范畴，三大行业既相对独立，有互为依存，形成一体化的水资源循环系统，与其他一般性竞争行业相比，具有以下几点鲜明的特点：
　　资本的沉淀性：城市水务所需投资是十分巨大的，动辄上亿元、甚至几十亿元、上百亿元，并且这些投资往往需要一次性完成，少量的、分散的投资不起作用。而其回收期很长，不可能像常规投资一样，在短期内得以回收。同时这些资产又具有较强的专用性，一旦投资完成，这些资产就很难再转作他用，从而形成巨大的资本沉淀。
　　网络性和区域性：城市水业所提供的产品和服务往往要依托一定的网络框架，如自来水、城市排水管网、污水处理系统等都只能经管网覆盖范围之内才能提供相应的产品和服务，消费者也必须依赖一定的网络框架才得以使用，因此产品和服务具有鲜明的区域性，不会在全国或全世界范围内自由流动。
　　必须性和公益性：城市水业的产品和服务具有必须性和公益性的特征，其产品和服务是针对所有城市居民的，是居民日常生活的必须品，和公众日常生活息息相关，需求弹性很小，这决定了城市水业的产品和服务被赋予了一定的公益特性，往往还需承担一定的社会公益义务、保障城市水安全，为城市发展提供基础性保障。
　　政府和社会的干预性：由于城市水业的产品和服务涉及到大多数城市居民的利益，政府和社会舆论常常会对城市水务行业的企业进行行政上的干预，影响了企业的自主经营权。比如其价格的形成和调整由于涉及到大多数民众的利益，因此不可能随行就市，不能完全按照价格规律行事。
　　由于城市水务行业具有以上特征，市场在此领域就存在着作用的缺陷，相对于其他行业，其市场化发展较为困难。主要表现在：①可竞争性市场条件不足。由于水业投资存在着明显的沉淀成本，导致原投资者难以离场，新的试图进入该行业的企业，又因面临较高的壁垒，而无法与原有企业竞争。②水业产品或服务都是生活的必须品，需求弹性很小，也没有相近的替代品。同时由于不能储藏，只能使用现时的产品；由于难以运输，只能使用当地产品；并且由于水业产品或服务在生活中的广泛应用，形成了一定的消费转换成本，这些都给市场化改革带来一定难度。③市场无法确保水务行业部门所提供产品或服务的信任性和普遍性。企业又可能利用信息的不对称性向消费者提供低劣的产品或服务，同时从自身利益最大化出发，比如对偏远地区或水务基础设施薄弱地区提供产品和服务就存在高昂投入和有限回报的矛盾，投资者会使其产品或服务偏离普遍性原则。④市场无法解决自然垄断下的“定价”难题，结果很可能出现在产品价格（即水价收费）上，制定垄断价格。
　　正是因为市场在此领域存在着作用的缺陷，因此在一定程度上会出现市场失灵。而城市基础设施的公用事业的基础性和命脉性以及对人们日常生活和社会福利的重大影响，使政府治理成为必要。政府治理的方式大体上有两种：一是国企继续存在，其次是市场化改革。

2、城市水务行业的现状分析

　　几十年以来，水务等公用事业领域一直由国有企业负责经营，在改革开放之前，这种垄断经营的弊端还没有被大家充分认识，但随着竞争性领域改革的成功推进，人们越来越感觉到这种独家垄断不能再继续下去了，因此，拉开了公用事业部门改革的帷幕，水务行业的市场化改革已是大势所趋。有人就此以上世纪70年代以来一些西方国家出现私有化浪潮为依据，得出我国的国有经济应该退出的结论。这是一种简单的教条主义观点.。对涉及城市基础设施的公用事业的基础性和命脉性行业，国有经济不能全面退出该领域，坚持以国有经济为主导，是我国治理水务行业的明智抉择。
　　首先，从西方国家公用事业行业私有化的效果看，一方面，的确有效率改进的表现，但这并不完全是所有制改革的结果，另一方面，却出现了某些令人失望的后果，如有些行业私有化后，事故频发，产品或服务质次价高，消费者怨声载道。而且，在现实中还没有哪一个国家在公用事业领域实行全盘私有化。即使在某些西方国家国有资本存量退出、民间资本增量进入的模式下，国有经济也并没有完全退出，而是以参股和控股的形式占主导地位。其次，从我国的国情看，公用事业部门大规模地民营化，成本将十分高昂。一方面，有关制度的不完善和不健全可能会造成国有资产的大量流失；另一方面，对私人垄断进行规制的成本不见得就低于维持国有企业垄断的成本。
　　从经济理论的角度看，城市水务行业国有企业存在的合理性至少由以下两个方面：
　　第一、国有企业经营目标的多重性能够有效的确保水务行业所提供产品和服务的普遍性和信任性。在当前的条件下，普遍服务义务还主要依靠国有企业来履行，并不是说私人企业不能履行普遍服务义务，相对而言，国有企业能更好地完成这一任务。国有企业的投资主体主要是国家，国家比任何个人更有全局观念，更关注社会的均衡发展与民众的利益，能够在追求经济效益的同时充分考虑社会效益。这种经营目标的多重性，一方面使国企可能冲破经济利益的束博，确保提供的产品或服务的普遍性；另一方面弱化了其利用信息不对称提供质量低劣产品或服务的动机，保障了产品或服务的可信任性。而私人企业往往更注重经济效益，不愿意为承担社会责任而承受利益损失。

第二、国家较强的财力可以弥补私人投资的不足。水务行业巨大的资本沉淀性，为私人投资的进入设置了障碍：一是需要巨额的一次性投资，私人难以筹集；二是由于资本的沉淀性，一旦投资完成，就对投资者产生锁住效应。私人投资者为规避这一投资风险，往往前期投资不足，影响自然垄断经济的规模效率。国家的投资能力一般大于私人投资者，可确保自然垄断行业的规模经济效益、范围经济效益，并且可以利用自身力量化解锁住效应。

3、城市水务行业国有企业改革的必要性

如上述，国有企业在水务行业存在，具有一定的合理性和必要性，但并不否定这一部门改革的迫切性，恰恰相反，水业国有企业改革已是刻不容缓。

建国以来，我国一直把自来水、城市排水、污水处理、公共交通、公用煤气等各项城市市政公用行业作为单纯的公益性事业，各城市几乎都设有公用事业局或市政局等政府机构，对城市市政公用事业行业进行统一管理。政府既是政策制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者，这就决定了这种垄断的性质不完全是经济性垄断，而是和行政性垄断交织。从总体上看，水务体制主要存在的一些问题和矛盾。

3.1 投资主体单一，建设资金紧缺

城市水业属于自然垄断性比较强的基础设施产业，同时又具有明显的公共性，在相当长的一段时期内，政府成为市政公用事业唯一的所有者和经营者，因此缺乏稳定、规范、多渠道的建设资金来源。近几年来，虽然我国各级政府对城市基础设施建设的投资力度不断加大，但仍然难以满足社会经济发展和改善城市居民生活的需要，资金不足的问题仍然比较突出，不仅使许多新建工程项目不能如期完成，也使得城市市政公用事业企业经营更加困难。

3.2 亏损经营，财政补贴沉重

长期来水业价格体系（即自来水费、排水费）采取的是低价、高财政补贴的价格机制，价格基本不受供求关系和成本变动的影响，多年来由于受城市居民较低收入水平的约束，加之水资源、原材料、电费、生产运行成本、劳务成本不断上升和经营管理不善的影响，我国城市水业企业普遍存在亏损运行的现象。由于自来水、污水处理等生产产品本身具有一定的社会性和公益性，为了保证社会安定，国家财政背负着补贴亏损的沉重包袱。

3.3 企业缺乏自主权和积极性

水务企业的生产经营活动，特别是较大的投资活动，特别是较大的投资活动一般均由政府安排，企业没有实质性的经营决策权。考虑到企业在生产经营中亏损巨大，而政府财力有限，所以有些地方政府尽量控制企业的生产和服务的扩大，只要求满足基本需要。

3.4 生产效率低，服务质量差

由于水务企业一般在特定的地区范围内具有独家垄断经营权，不存在由多家企业的平均成本决定的社会成本，这样，企业的实际成本就成为“社会成本”。以次作为定价的基础，企业增加的成本可轻易转嫁出去，政策性亏损掩盖经营性亏损，掩盖管理薄弱和经营不善。这样就不可能刺激企业努力降低成本，从而不能促使企业提高生产效率。同时，由于垄断经营，企业提高服务意识比较淡漠。

上世纪90年代以来我国对城市市政公用事业的这一传统体制进行了一系列市场化改革，上海的水务市场化改革起步于上世纪九十年代末。1999年自来水行业的“裂变重组”，即由原独家垄断经营的上海市自来水公司撤销重新组建了市南、市北、闵行、浦东4家区域性自来水公司，并实行独立核算、自主经营；2000年排水行业按照投资、建设、管理、运营四分开原则，由一家变为六家，新体制建立后，排水建设和营运成本的到了有效控制和下降；2001年水利行业推进开展管理与养护分开，养护作业推向市场；三个行业在建设项目中逐步引入一些外资和民营资本来加快水务基础设施的投资建设进程。从上海推进水务市场化改革的一些列举措，有效地促进了水务行业的建设发展，促进了水务服务管理效率的提高。

4、 城市水务行业改革的对策

提高国有企业的效益，首要的是要培育和促进竞争机制的建立和完善。垄断性国有企业效率低下根本原因就是核心竞争力的缺乏，竞争性的市场结构可以为国有企业提供做大做强的外部压力，从而促进企业自发地努力创新，自觉地重视企业核心竞争力的提高。可以讲在城市水务领域引入竞争机制，培育竞争环境是医治垄断性国有企业创新动力的一剂良药，为此必须逐步放宽市场准入限制，有条件地允许非国有经济介入，允许民间资本进入。

同时，发挥国有企业控制力不一定是国有企业独资。吸收多元投资发展水务产业，可以大幅度提高水业的经营效益与效率。可以借助于现代企业制度的股份控制或股份参与的形式来实现，对国有经济的存量和非国有经济的增量进行整合，以增强国有资本存量对社会资本的支配力。并且由于准予进入的企业一般是融资能力强，风险意识强，经营业绩好的外资企业或民营企业，可以分担政府投资风险和减轻财政补贴的压力。

民营资本进入水务行业领域并不意味着政府的退出，并不意味着政府影响力的减弱，相反，水业中的自来水厂、污水处理厂民营化需要良好的政府规制的介入。政府应“有所为，有所不为”，政府不再是经营者，但必须继续履行公共服务的“天职”，也就是要强化与现代市场经济要求相适应的政府规制，政府规制作为现代政府的一种治理工具，其意味着政府要通过制定特定规则约束企业经营者的经营行为，也就是要约束因为个人利益最大化动机的过分膨胀而导致他们与社会公众利益受损。政府必要的规则，并不意味着政府依旧是市政公用事业的所有者与经营者，而是意味着政府作为公用事业经营活动的监管者和监督者，以维护消费者的正当权益。国际国内的民营化实践表明，基于城市水务的固有特点，如城市防洪、水源保护、供排水管网建设与维护等投资形式的资产属于非经营性资产，以社会效益为主，应该由政府以财政形式支付。市场化要求投资多元化，但城市水务的公益特性决定政府不能从水务市场化的投资主体中退出，政府是水务行业公益性、引导性、补贴性投资的主体，不能将责任转嫁给公众。

4.1 实行政企职责分开

按照发展社会主义市场经济的要求，政府及有关部门应进一步转变职能，加快审批制度改革，大幅度减少行政性审批，规范审批行为，废除有关阻碍统一市场形成的规定，集中精力搞好宏观调控和创造良好的市场环境.建立政企分开、政事分开、政资分开的水务管理体制，明确界定政府、企业、事业单位和社会中介组织在城市水务中的职责，形成以政府为主导，营利性企业、公益性组织、社会公众等多元主体参与，政府、市场、社会有机结合的水务管理模式，建立起所有权、经营权、监管权相互制约的城市水务发展模式，是推进水务产业化与市场化发展的前提和基础。

4.2 尽快完善行业法规

为了制止垄断行为，维护自由和公平竞争，保护消费者、经营者合法权益，应当加快制定反垄断法。尽快由于水务行业具有的自然垄断特征，平均成本会随产量的增加而下降，过度竞争、重复建设会导致资源的浪费，但如果因此对垄断不加规制，可能会出现垄断欺市、特权经商的秩序，反而增加交易成本，可以考虑针对自然垄断程度不同的行业，制定出不同的行业法规。同时为了营造公平交易的市场环境，必须完善其他各项法规制度，如对市场准入条件、定价、服务质量等做出相应规定，以规范自然垄断市场秩序，保障公平竞争。制定水务行业的政策法规与行业政策，制定水务行业技术标准并监督实施。编制水务发展战略规划、水资源综合规划和专项规划并组织实施。统一管理水资源，统一配置和调度水资源；统一发放取水许可证；统一征收水资源费。进行水权初始配置，建立水市场。建立科学合理的成本评估体系。

4.3 合同约束取代行政管理

在传统经营体制下，政府对其所属的企业是一种行政管理关系。而在市场化供给的条件下，政府作为公用设施服务需要的提出者，通过合同的方式与服务的提供者建立起平等、自愿、互利的民事关系。这种合同大致可以分为两类，一类是由政府付费的服务承包合同，另一类是由消费者付费的特许经营合同。政府与服务提供者通过合同建立起来的经济关系，对双方都有约束作用。一旦服务没有达到质量标准，政府有权通过采用市场竞争的办法，重新选择服务者；一旦出现纠纷，双方可以采用司法途径予以解决。水务行业要进一步推进所有权与经营权的分离，建立产权清晰、权责明确、管理科学、监督有力、激励有效的法人治理结构。使水务企业成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的法人主体和市场竞争主体，在政府的监管下合法经营，以获取经营利润为目标，建立严格的成本费用核算体系和有效的监督激励机制。在改革进程中，应该实现水务资产管理的观念转变，实现从管企业到管资产的转变，实现从静态管理到动态管理的转变，实现从前置性审批管理向全过程监督管理的转变。

4.4 政府监管与市场竞争有机结合

监管水务企业服务质量，监察水量、水质、水压、水价等主要指标，查处违法行为。监督水务国有资产的保值增值。要做到政府有效监管又保证企业有须竞争。虽然城市水务行业的各种产品或各种服务所具备的公共物品特性的程度有所差异，但总体上它们都可以归为城市公共服务一类。政府对公共服务所承担的责任决定了政府必须对公用事业实施政府规制，但政府规制不等于政府直接提供或干预生产和服务，在市场化供给的条件下，政府部门应当根据规划和公众需求，决定增加或改善何种公共服务，至于由谁来投资，谁来生产，如何实施，则通过市场机制，由市场竞争决定。对非经营性服务，可采用政府采购的方式，招标选择生产者；对经营性服务，应当通过特许权授予的方式，竞争招标选择投资者或经营者，即在特定时期内，通过竞争性招标把特许权授予特定的企业。

确立规范的城市水务市场准入与退出规则，城市水务市场的准入原则，应对投资者的投资实力、技术水平、管理机制、管理人才有明确的规定。城市水务市场的退出规则，应该分为强制退出和自愿退出。强制退出是对不能实现政府监管最低要求的投资者实行惩罚性处理措施。自愿退出是对经营不善或其他原因不愿经营的投资者，予以解除经营合同。水务市场准入与退出规则确立，有利于经营者发挥自身优势，达到合理的利润回报，否则要承担责任和损失。

4.5 整合水务产业结构，培育跨区域的大型水务集团

　 城市水务的产业结构目前不能适应城市水务市场化的需要，表现在三个方面：一是产业分散、规模不足。二是缺乏能适应新的产业特征和市场需求的市场主体。三是产业链发育欠缺。应利用投资主体的多元化变革，在传统企业改制的基础上，以市场为主导，以资本结构的调整拉动产业整合。传统水业主体的产权多元化，将从体制和机制上激活和优化传统的行业主力。有扩展实力、具有一定规模的水务企业，要充分利用当前水务行业市场化、特别是产权制度改革的机遇，通过并购、整体收购、交叉持股等多种形式，培育跨区域的大型水务集团，在竞争中做大做强。

参考文献

1、左学金 程杭生著 《中国国有企业改革治理》 社会科学文献出版社 2005年10月

2、（美）罗伯特 T 贾斯蒂斯（Robert Jusis）著、李维华译 　《特许经营致富》

机械工业出版社 2004年4月

3、马国贤著　 《政府绩效管理》　　　　　　　　　复旦大学出版社 2005年10月

4、王雅莉等著 《公共规制经济学》　　　　　　　　清华大学出版社 2005年9月

5、《2005城市水业市场研究》报告　　　　　　　　　 建设部行业年报