我国用水定额与标准编制状况的剖析

我国用水定额与标准编制状况的剖析

李贵宝
（中国水利学会，北京 100053）

　　摘要：本文介绍了我国工业、农业与生活用水定额与标准的历史现状，以及目前的进展状况，以期为我国用水实行总量控制和定额管理相结合的制度与节水型社会的建设提供借鉴。
　　关键词：用水定额，标准，工业，农业，生活

1、前言

　　用水定额是衡量用水户用水水平、挖掘节水潜力、考核节水成效的科学依据，同时对建立节水型社会，缓解水资源紧缺状况，实现以水资源的可持续利用支持国民经济可持续发展具有十分重要的现实意义。
　　2002年修订颁布的《中华人民共和国水法》为我国水资源可持续利用和水利事业可持续发展提供了有力的法律保障。其中第四十七条规定：国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。省、自治区、直辖市人民政府有关行业主管部门应当制订本行政区域内行业用水定额，报同级水行政主管部门和质量监督检验行政主管部门审核同意后，由省、自治区、直辖市人民政府公布，并报国务院水行政主管部门和国务院质量监督检验行政主管部门备案。
　　 汪恕诚部长在2005年12月召开的全国水利厅局长会议上把“全面推进节水型社会建设，提高水资源的利用效率和效益”作为“十一五”水利工作的重点任务之一，提出“确定单位产品生产或服务的用水量定额，初步建立起总量控制与定额管理相结合的用水管理制度”。同时在2006年的工作计划中，也提出了“强化节水基础工作，加快建立全国用水定额管理指标体系。扩大节水型社会建设试点范围。加强节水型社会建设宣传，提高全社会节水意识”。因此，结合行业、地区特点，建立以用（取）水定额为核心的考核、评价、管理体系，对完善用水总量控制和定额管理制度具有十分重要的意义。

2、总量控制与定额管理以及用水定额的概念

　　总量控制是水资源管理的宏观控制指标，是指各流域、省（自治区、市）、市、县（区、旗）、各部门、各企业、各用水户的可使用的水资源量，也就是水权的初始分配。总量控制这个控制指标，是根据全国、各流域、各省（自治区、市）各市和各县水资源调查评价，在摸清全国可利用水资源量、各流域、省、市、县可利用水资源量和各行各业、各用水户的用水定额以及现状用水量的基础上，才能确定各地、各行业、用水户的总量控制指标。
　　定额管理是水资源管理的微观控制指标，是确定水资源宏观控制指标总量控制的基础。定额涉及经济、社会的各行各业和居民生活，要在水平衡测试的基础上确定各行各业、各种单位产品和服务项目的具体用量。有了这两个指标的约束，各地区、各行业、各用水户的每一项工作都有了自己的用水指标，再加上实行计量收费、超定额累进加价的收费制度，就可以在全社会层层建立一种节水激励制度，就能层层落实节水责任。节水与每个单位和个人经济利益挂起钩来，节水型工业、农业、服务业和节水型社会才能建立，才能实现水资源的可持续利用，保障经济社会的可持续发展。
　　 用水定额（water quota）根据中国资源科学百科全书的解释是指单位时间内，单位产品、单位面积或人均生活所需要的用水量。用水定额是随社会、科技进步和国民经济发展而逐渐变化的。如工业用水定额和农业用水定额因科技进步而逐渐降低，生活用水定额随社会的发展、文化水平的提高而逐渐提高。并且因季节变换使工农业用水定额和生活用水定额产生季节性变化。尤其是农业用水定额，即使在同一地区，由于干旱年和丰水年的交替变换，同一种作物的灌溉定额也是不同的；在不同地区和不同年份，同一种作物也会因降水、蒸发等气候上的差异和不同性质的土壤使灌溉定额有很大的不同。因灌水技术的改变，如采用地面灌溉、喷灌、滴灌、地下灌溉等不同技术，灌溉定额也会随之而改变（顾定法，2002）。
　　用水定额一般可分为工业用水定额、居民生活用水定额和农业灌溉用水定额3部分：
2.1 工业用水定额。为提供单位数量的工业产品而规定的必要的用水量，也就是在工业生产中，每完成单位产品所需要的用水量，称为产品用水定额。不同行业、不同产品所需的用水定额相差很大，即使是同一种产品，因设备状况、工艺水平等因素的影响，用水定额也会有较大差别。有时也称之为工业企业产品取水定额。产品指最终产品或初级产品，对某些行业或工艺（工序），可用单位原料加工量为核算单元。
2.2 农业灌溉用水定额。指某一种作物在单位面积上，各次灌水定额的总和，即在播种前以及全生育期内单位面积的总灌水量，通常以立方米／公顷（或立方米／亩）来表示。灌水时间和灌水次数根据作物需水要求和土壤水分状况来确定，以达到适时适量灌溉。灌溉用水定额是指导农田灌水工作的重要依据，也是制订灌区水利规划、设计灌溉工程、编制灌区用水计划的基本资料。
2.3 居民生活用水定额。包括居民在日常生活中每天需消耗的水量，如饮用、洗涤、洗澡、冲厕所等家庭用水，还包括各种公共建筑用水和消防、浇洒道路绿地、环保等市政用水。在农村还应包括大小牲畜用水量，又称人畜用水定额。因此，城市和农村居民应规定一个合理的生活用水定额，单位为升／人·日。
　　 现行的用水定额体系与分类还很不完善，尚未形成统一的分类标准。习惯上按用水主体划分为工业用水定额、农业用水定额、生活用水定额三大类。但由于工业的发展主要集中于城市，且长期以来城市用水管理归属于建设部，实际中将工业用水定额和城镇生活用水定额统称为城市用水定额，各大类中现存的定额形式多样（图1）。
　　 近年来，随着对生态环境的日益重视，已把维持生态环境所需的基本水量（如维持河流生命的最小基流量等），称之为生态需水或生态环境用水等。如果把这些生态环境用水科学地规范确定下来，那么就应该称之为生态用水定额。

图1 用水定额分类 （汪林，2003）

3、用水定额的编制状况

3.1 概述
　　水既是自然资源，又是经济资源，更是战略资源。人类的生存在于水，可持续发展的关键在于水，生态与环境建设的核心在于水。水是工业的血液，水是农业的命脉，水更是人类和一切生物赖以生存发展的、不可替代的根本。由于我国水资源时空分布不均、人口增长速度较快、经济快速发展等种种因素，水资源短缺和水污染问题日趋严重，水资源供需矛盾日益突出，已成为目前制约我国经济发展和社会进步的主要因素。
　　为促进全国用水定额的编制，水利部于1999年就发布了《关于加强用水定额编制和管理的通知》文件。目前已有22个省（市、自治区）编制发布了用水定额标准，其他的省份也正在抓紧进行编制。已发布编制完成的用水定额，见表1。

表1 已发布编制完成的用水定额

序号 省市区 定额名称 发布时间 1 北京市 北京市主要行业用水定额 2001-11-13 2 天津市 DB12/T 158-2003城市生活用水定额
DB12/T 159-2003农业用水定额
DB12/T 101-2003 工业产品取水定额 2003-9-3 3 上海市 上海市用水定额（试行） 2001-3-8 4 重庆市 重庆市部分工业产品用水定额（试行） 2002-3-13 5 河北省 河北省用水定额 2002-5-1 6 山西省 山西省用水定额 2003-2-8 7 内蒙古 内蒙古自治区行业用水定额标准，DB 15/T 385-2003 2003-7-18 8 黑龙江 黑龙江省行业用水定额 2000-7-11 9 辽宁省 辽宁省行业用水定额，DB 21/T 1237-2003 2003-7-20 10 吉林省 吉林省用水定额，DB 22/T 389-2004 2004-12-1 11 山东省 山东省农业灌溉用水定额与工业用水定额 2004-10-1 12 河南省 河南省用水定额 2004-10 13 湖北省 湖北省用水定额（试行） 2003-10-28 14 四川省 四川省用水定额（试行） 2002-7 15 广 西 广西 用水定额（试行） 2003-12 16 江西省 DB 36/T 419-2003 江西省城市生活用水定额
DB 36/T 420-2003江西省工业企业主要产品用水定额 2003-11-27 17 江苏省 江苏省工业及城市生活用水定额 2002-3-6 18 浙江省 浙江省用水定额（试行），浙水政【2004】46号 2004-8-10 19 青海省 青海省用水定额（试行） 2004-3 20 陕西省 陕西省行业用水定额（试行） 2004-4-23 21 宁 夏 宁夏回族自治区工业产品取水定额 2005-7 22 甘肃省 甘肃省行业用水定额，甘政发【2004】80号 2004-10-8

3.2 工业用水定额
　　我国工业取水定额管理始于1984年，由原城乡建设环境保护部和国家经委联合发布《工业用水定额（试行）》，对14个行业的近30个子类、约500个品种给出了参考用水范围，在全国试行。1986年对试行定额进行了修订，增补了个别产品。试行定额主要用作城市规划和新建、扩建工业项目初步设计的依据和考核工矿企业用水量的标准。该定额标准对促进工业企业用水和节水起到了一定的作用。但是，随着技术和管理水平的不断提高，原定额已不能作为工业取水定额管理的依据，不能起到促进企业节约用水的作用。因此，尽快修订工业取水定额显得十分迫切。
　　工业产品愈千万种，由于受企业生产系统结构、专业化程度、生产工艺和生产设备水平、生产规模、生产工序以及用水水平等影响，规范或制定具有横向比较意义的用水定额标准困难极大。工业用水定额的制定是一项复杂而繁琐的工作，需要认真研究工业用水的特点，寻找各企业间用水共性，抓住主要影响因子，剔除次要影响因子，抽取本质性用水并具有比较意义的部分制定用水定额。
　　为了编制具有比较意义的用水定额，2001年水利部水资源司下发的《用水定额编制参考方法》中，界定了分析用水定额的水量范围，指出工业用水包括：各工矿企业进行专业化生产过程中的生产用水、辅助生产部门所需的辅助生产用水（如锅炉水、空调用水、制冷用水等）和行政管理机构所需的附属生产用水；从用水方式来讲，可分为间接冷却用水、工艺用水、锅炉用水和生活用水四个方面，要求各省市在编制定额时以专业性生产用水为主要依据，对于辅助生产用水，只有当企业将其冷、热产品出售、辅助生产用水已转变为生产用水性质时，才在用水定额中考虑，以剥离企业生产结构和专业化程度对定额的影响；而附属生产用水本应考虑在定额用水统计范围中，但应研究企业大小、用水水平对其的影响。
　　同时提出编制工业用水定额应遵循的基本原则：
　　① 以水平衡测试结果为基础
　　② 以专业化生产系统为主体
　　③ 以产品用水定额为主
　　④ 以有一定工业基础的城市为基础
　　⑤ 在同类产品间以用水定额系数进行调整
　　⑥ 一般不考虑副产品用水定额的编制
　　⑦ 对于某些通用设备应编制单独的用水定额
　　⑧ 要充分考虑工业用水重复利用率
　　⑨ 对于主观性的软性影响因素不予考虑
　　实施工业取水定额管理是促进企业节水技术进步、不断提高工业用水效率、实现合理用水的重要手段。因此2001年11月，原国家经贸委向国家标准化委员会提出制订高用水行业取水定额国家标准项目计划，经批准正式立项。目前已发布了8项工业企业取水定额国家标准，分别为：
　　⑴、《工业企业产品取水定额编制通则》(GB/T 18820－2002)
　　⑵、《取水定额 第1部分：火力发电》(GB/T 18916.1－2002)
　　⑶、《取水定额 第2部分：钢铁联合企业》(GB/T 18916.2－2002)
　　⑷、《取水定额 第3部分：石油炼制》(GB/T 18916.3－2002)
　　⑸、《取水定额 第4部分：棉印染产品》(GB/T 18916.4－2002)
　　⑹、《取水定额 第5部分：造纸产品》(GB/T 18916.5－2002)
　　⑺、《取水定额 第6部分：啤酒制造》（GB/T 18916.6—2004）
　　⑻、《取水定额 第7部分：酒精制造》（GB/T 18916.7—2004）
　　正在组织制定医药、合成氨与味精工业的取水定额。
　　取水定额国家标准是在总结国内外开展工业用水管理工作经验的基础上，结合我国国情，特别是七个高用水行业的实际制定的。旨在为高用水行业制订节水规划提供可靠依据，为合理编制用水计划提供科学管理的基础，也是推行企业节水管理的重要依据。
3.3 农业用水定额

图2 农业用水定额分类 （汪林，2003）

　　农业用水定额包括作物灌溉用水定额、畜禽养殖业用水定额（图2）。由于农业总用水量中约90%以上为灌溉用水量，所以对作物灌溉用水定额的研究较多，资料也较丰富。有的省市农业用水定额中也包括了农村生活用水定额、鱼塘补水用水定额等，如天津市的农业用水定额。
　　灌溉用水定额通常由各有关部门分头编制。由于各部门编制的目标、分析计算方法和采用的资料不一致，所编制出来的灌溉用水定额存在很大差异，基本上已形成三种不同内涵的灌溉用水定额成果：（1）需求型灌溉用水定额；（2）规划型灌溉用水定额；（3）统计型灌溉用水定额（汪林，2003）。
　　灌溉用水定额经历了20世纪80年代初的全国三个灌溉地带主要作物需求型灌溉用水净定额；90年代编制的中国主要作物需水量和各类主要作物的常规灌溉制度和经济灌溉制度；90年代中后期由海河流域率先推出的主要作物节水型灌溉用水净定额三个阶段。
　　农业是用水大户，但灌溉用水效率不高。为加强农业用水管理，提高灌溉水的利用效率和效益，根据新《水法》的要求和中央新时期治水方针，组织编制《灌溉用水定额》，是非常必要的。由水利部农村水利司主持，中国灌溉排水发展中心、水利部农田灌溉研究所、国家节水灌溉北京工程技术研究中心参加共同完成的《全国主要作物灌溉用水定额研究》成果，2005年11月通过专家验收。编制的《全国主要作物灌溉用水定额》，通过在159个省级分区、362个典型县的现场调查，取得的167种作物4555组灌溉用水数据以及大量的相关数据，总体上反映了全国不同区域灌溉用水的差别，其成果具有一定的可信度，总体上符合高效用水、节约用水的要求。
3.4 生活用水定额
　　生活用水包括城市生活用水和农村生活用水两大类，其中城市生活用水可分为三类：（1）城镇居民生活用水：指维持居民日常生活的家庭和个人用水，包括饮用饮用、烹调、洗涤、卫生等室内用水和洗车、绿化等室外用水；（2）城镇公共用水：指城镇公共设施和公共建筑用水，包括机关、学校、托幼、科研、饭店、旅店、商店、医院、影剧院、浴室、洗车、车站、码头、部队等公共设施与公共建筑用水；（3）市政、园林、河湖环境用水，原归属在公共用水中，近年来随着环境建设的改善，用水量逐渐增加，逐步从公共用水中分离出来。农村生活用水包括农村居民用水和牲畜用水。
　　生活用水定额由建设部标准定额司进行管理，目前制定的这方面标准规范有：
　　·城市居民生活用水量标准 GB/T 50331-2002
　　·城市给水工程规划规范 GB 50282-98
　　·建筑给水排水设计规范 GB 50015-2003
　　·室外给水设计规范 GBJ 13-86
　　·农村给水设计规范 CECS 82：96
　　《城市居民生活用水量标准》（GB/T 50331-2002）规定了城市居民应该在实际生活中使用的水量。《城市给水工程规划规范》（GB 50282-1998）是为指导城市总体规划中给水工程规划而制定的，规范按地域把全国分为三个区，规定了单位人口综合用水量、人均综合生活用水量、单位建设用地综合用水量、单位工业用地用水量、单位居住用地用水量、单位公共设施用地用水量、单位其他用地用水量等7项指标，其中可与设计定额相比较的是人均综合生活用水量。《室外给水设计规范》（GBJ 13－86，1997年版）规定了上述三个分区中不同规模城市的人均综合生活用水量；《建筑给水排水设计规范》（GB 50015－2003）进一步规定了不同规模城市、不同居住条件下人均生活用水量、各种工作环境下的淋浴用水量等，这些指标用来作为给水工程设计中估算用水量的设计参数。
　　农村给水设计规范（CECS 82：96）是由中国工程建设标准化协会制定的协会标准，规定了农村地区建设的生活用水量。
　　城市公共设施的用水定额在《建筑给水排水设计规范》中规定了集体宿舍、旅馆和公共建筑生活用水定额等。
　　此外，卫生部也制定了农村生活饮用水量卫生标准，即 GB 11730-89。该标准适用于县镇以下的农村自来水的设计与建设。标准中按气候把全国分为5类，按供水条件分为计量收费供水与免费供水2类。
　　水利部最近对城市综合用水量标准进行了制定，目前正在征求意见。该标准适用于流域（区域）规划中供水、水资源、节约用水等专业规划以及城市水资源规划中城市用水总量的预测，也可用于城市用水总量的评估。城市综合用水指标包括了人均综合用水指标、地均综合用水指标、经济综合用水指标三类。标准中将城市分为特大城市、大城市、中等城市、小城市四种等别。其最大的特点是为反映我国气候及地理因素对城市水资源条件的影响，按水资源分区来测算用水指标，结合全国水资源综合规划成果，将全国划分为12个区。
　　为了加强用水定额的贯彻落实，建设部发布了“城市用水定额管理办法”。上海市水务局发布了《上海市用水定额（试行）》管理办法。
　　总之，科学合理的用水定额，可以鼓励节水单位继续努力，促进后进单位节约用水，合理用水。但由于用水定额是一个动态指标，其制定、完善和实施也是一个动态过程，需要各方面的努力，需要对用水现状及用水水平具有清晰的了解和把握，需要与科技的发展、管理水平的提高相适应，需要对用水定额通过定期调整来保证其先进性和合理性，需要发现并改进在以往定额确定中存在的问题和不足，以保证用水定额的科学性。因此，应将制定用水定额作为日常管理工作来抓，加强并规范现行的企业水平衡测试工作，应尽快建立并完善供、用水网络监测计量系统、管理信息系统，建立相应的基础资料信息系统，不断总结经验和教训，修改和完善用水定额指标体系，以充分发挥用水定额在水资源管理工作中的作用，为实现水资源科学管理提供科学依据。

主要参考文献

·汪 林. 中国各部门用水定额编制情况简析. 水问题论坛，2003，（3）
·顾定法. 中国资源科学百科全书 水资源部分. 中国水信息网. 2002
·国家发改委和科技部 编著. 中国节水技术政策大纲. 中国科技出版社. 2005.
·魏 群 主编. 城市节水工程. 北京：中国建材工业出版社. 2006
·国家发改委环境资源综合利用司 编. 工业企业取水定额 国家标准实施指南（一）. 北京：中国标准出版社. 2003
·国家发改委环境资源综合利用司 编. 中国工业用水与节水丛书 第二册：重点行业用水与节水. 北京：中国水利水电出版社. 2004
·国家发改委、国家标准委. 节水标准推进会 论文集. 2004
·各地用水定额. 中国水信息网.