城市供水价格的设置方法综述

郑兴灿
国家城市给水排水工程技术研究中心

　　1. 城市供水价格的设置目标和方法

　　1.1 城市供水水价设置的目标和影响要素
　　我国长期实行的低水价方法存在多方面的问题，例如，由于受各级政府财政总体状况的影响，政府继续对供水企业的运行进行补贴的能力受到明显的限制；收费收入不能满足基础设施维修和维护所需的资金；水价不能反映水的使用价值，因此不能起到反映供水工业活动安排和新增投资性质的作用；水价不能反映水作为稀少资源的价值，因而导致了水的过度消耗。
　　城市供水水价确定所考虑的主要目标和影响要素包括承受能力、物价上涨的控制和运营成本的回收等三个方面。承受能力和物价上涨的控制一直是各级城市政府、物价局和相关部门所关注的，也是长期影响我国水价调整的主要影响因素。而运营成本的回收目标则一直是供水公司的动力。
　　低水价的原因主要在于着重考虑承受能力和物价上涨控制，而承受能力和物价上涨控制这两个目标是密切相关的，具体反映在国务院及各级地方政府希望控制发生于1979到1994年间生活用品价格快速增长的负面影响。最近几年，国内物价总水平出现了负增长，物价上涨水平的控制不再是影响水价调整的首要因素，各级地方政府考虑的首要因素是工业企业及居民的承受能力。虽然已经逐步认识到水价改革的重要性，而且在过去的10多年中水价作了较明显的调整，但直到1999年，城市供水水价，尤其是污水处理收费依然不能充分反映国家宏观政策的重大变化，即转向市场经济和经济有效地利用资源。
　　目前，全国性《城市供水价格管理办法》已经发布。该办法确定的水价设置原则为：规范城市供水价格，保障供水、用水双方的合法权益，促进城市供水事业发展，节约和保护水资源。
　　与以前着重强调物价稳定和承受能力相比，这些原则更广，更切合当前的发展趋势。已经充分认识到，在促进供水公司达到经济和环境上的可持续运营方面，水价确定是关键因素。政府财政支付能力的不足和缺水问题的同时存在，使低水价政策不再适应新的形势。因此，目前国家级水价设置的目标确定为确保供水公司的成本回收性能，并促进节水和水的可持续利用，是及时和必要的。
　　虽然国务院有关部门已经把水价的决定权下放给各级地方政府，但对于各级地方政府来说，水价的合理调整依然存在不少问题。对于大多数城市，居民和企业的承受能力已经不是最主要的影响因素，某种意义上说，政府主要领导的心理承受能力已经成为主要影响因素之一，他们担心水价的调整会导致选票的减少而不能当选。
　　1.2 国际上成功的水价改革和调整经验
　　1.2.1 成功水价改革的主要特征
　　国际上成功水价改革的主要特征表现为：
　　¨ 作为总体原则，水的供应与服务应以完全成本回收为目标来加以巩固；
　　¨ 水费费率设置必须保证供水企业的财务持续性，能够回收所有的成本，包括所使用的资本的合理回报。
　　¨ 供水企业必须以商业为核心，要按照商业方式运营，尽可能降低供水服务的成本。
　　¨ 有效的供水需求管理需要经济高效的价格机制和良好的水价结构，体现用水付费，以及促进高效用水和节水工作的手段。
　　在实践中，“有效的”定价制度不遵循经济学教科书中的边际成本定价规则。例如，在将来不出现不经济规模或大幅度经济的地方，许多供水企业设定远期边际成本大致等于当前的供水服务平均成本。
　　供水和污水服务的“有效”定价在实际中是寻找一个收费体制，对投资有良好合理的成本回收前景。与此同时，为用水客户提供相应的信息，即增加服务的“机会成本”。这样的策论能够提供足够的成本回收，使供水企业能够按自我维持的方式运营，并同时促进其他水费费率设置目标的实现，例如节约用水。
　　“完全成本回收”概念的实现最好通过确定供水企业的运营成本。已经被政府所有供水企业普遍接受的是，需要回收的成本应包括：运行维护费用、行政管理费用、折旧费用和利息等。得到普遍认可的另一方面是，固定资产中政府产（股）权的回报也应该是供水服务成本的组成部分。
　　目前有许多不同类型的水和污水费率结构，大多数都基于这样的共识，各个用水客户的装表计量和开单是最公平的收费手段，也是建立良好的供水者与用水客户关系的最有效途径。
　　当前的总体发展趋势是，着重于强调水费费率结构的设计必须能够实现需求管理，鼓励有效用水和节约用水。典型的例子为，取消按固定费率回收全部成本的收费系统，改为用水收费系统，即部分或全部成本依据用水量从用水客户收取。
　　许多供水企业采用二部水费结构，包括可变水费（按用水量计量的计量水费）和固定水费（按接入供水系统时所要求的供给能力确定的），用水收费相当于系统的远期边际成本，接入收费满足与系统所有权有关的固定成本。
　　分段或累进水费结构也变得非常流行，人们认为这种方式有利于解决低收入客户用水问题，并能抑制水的过量消耗。但这样的水费结构往往不能达到原先预计的目标。
　　污水水量收费也不断与用水量结合在一起，按实际用水量，按用水量的一定百分比，或者按照特定污水流量计测定的污水量。污水费通常与供水费一起收取，能够降低收费成本，并能够使用水客户认识到用水与污水排放的关系。
　　许多污水处理企事业，接纳主要工业企业排放的污水，污水费中考虑了所排污水的浓度。这反映了额外负荷和较高浓度污水排入下水道（损害排水管道）和处理厂（二级处理要求）所产生的成本。
　　在考虑水费结构的任一变动中，通常做法是深入地定量分析替代水价结构对所有用水客户的影响。这就需要有关已有客户基数的数据和每个客户类别供水服务成本的数据。
　　1.2.2 不同的水价结构
　　国际发展趋势是更加强调水价结构的设计，通过需求管理，鼓励水的高效利用和节水。典型的表现为逐步取消按一个固定的收费标准回收全部成本的单一价格收费系统，转向按用户用水量收回部分或全部成本的用户付费系统。
　　二部水价安排，由可变(用水计量)收费和固定(接入容量)收费组成，许多供水部门采用了这种方法。用水收费包含了近期运营(例如正常运营开支)和远期运营(例如扩增成本)，与增加的每一单位用水量或处理的污水量相关连，按经济学术语用水量收费等同于系统的远期边际成本。接入收费（或容量水费）满足与服务准备相关的固定成本(例如资本服务成本，部分维护成本和更新)。
　　按照这样的安排，用水计量收费随时间变化而不断提高，容量水费则保持不变，甚至降低。用水计量水费是可以变化的，例如水价和季节性价格的提高或降低。
　　污水量收费也逐步与用水量联系起来，并依据实际耗水量来计算，用水量的百分比，或专门的污水流量计实际测定结果。污水费与供水费放在一起收取。
　　对于居民客户，已认识到采用水表计量进行收费是最好的手段，因为只有通过测定消耗量，然后进行相应的收费，才能建立良好的供给者/客户关系。
　　1.3 水价设置方法简述
　　1.3.1 边界成本法定价
　　如果资源按经济高效的方式进行配置，价格必须考虑供给服务的边界成本。“有效”的价格不是目前所利用的系统的成本，而是等同于系统规模下一次扩展的的供给价格(边际成本)。边界价格是到底需要多少水的关键性决定因素，因此决定多大程度上利用已有的水部门的基础设施。在表现额外服务的客户价值，进而在引导新投资的进度计划方面，对使用费变化的反应是主要的。 根据边际成本定价，产生的收益将覆盖下一阶段的规模扩大，直到客户已经能够为下一阶段提供支付，他们将不利用需要促使下阶段的容量方面的服务。
　　确定“有效”的供水服务定价的组成涉及概念和实施问题。通常考虑的是，设置的价格必须等于远期边际成本（LRMC），包括全部资本成本、运行成本和各种资源耗费成本。这将确保供给额外单位水量的总经济成本能够通过所消耗的这部分水的水价得以收回。然而，边际成本定价方法虽然有理论上的吸引力，但在实际应用中受到一定的限制，例如。由于与能力的大规模和远期增加存在不可分割性，计算LRMC是很困难的；边际成本分析不考虑系统能力中与过去的投资相关的成本费用，但在供水或污水企业中，必须满足这些成本费用(例如资本服务成本)。
　　良好的供水服务（水和污水）定价是要找到一种收费体制，具有合理的审慎投资成本回收前景，与此同时给用户发送其他水部门服务“机会成本”’的信息。这种策略将提供足够的成本回收，使企业能按自我维持的方式运营，并同时促进其他水价设定目标的实现，例如节水。
　　1.3.2 成本回收法定价
　　什么样的成本应包含到价格中，解决这个问题的最好办法是，了解什么是从事供水（及污水）业务的企业的成本。如果由投资者或运营者提供这些服务，运营人员将需要产生充足的收益以覆盖运营维护和管理成本、基础设施的折旧、还本付息需要量，以及为投资于该业务的股权基金支付令人满意的回报。
　　收回运行、维护与行政管理费用、折旧和利息费用的必要已经在国际上得到政府所有供水部门或当局的普遍认可。人们也普遍认识到，在基础设施方面，对政府产权或股权给予一定的回报也是实现水服务的成本组成部分。
　　在水行业中，企业成本回收的计算方法主要有两种：
　　1. 效用方法：使企业能够收回按通用会计原则确定的运行和投资成本，并能够依据资本投资（例如固定资产）获得一定的回报。这种回报将用于支付借款还本付息，支付系统扩展的投资花费，以及支付企业主（或投资者）的“红利”。
　　2. 现金需求法：使企业能够回收所需的现金，例如，设立用户收费结构来收回运行和投资所需的特定现金需求。
　　这两种方法的主要差别是投资成本的计算方式。采用效用方法，折旧、债务利息和基于资产基数的回报为资本成本的计算提供了基础。在现金需求法中，一般包括还本付息(本息)和各种现金储备资金。准备金的例子包括投资替换、投资扩展、保险金和费率稳定化。
　　效用方法的主要优点是，为资本回收需要量的认定提供了更精确的方法，并且与收益会计管理更为一致。提供了一个确定资产回报率目标的方法，在水价的设定方面，要比认定支持资本计划和相关资本开支的现金需要量更为客观。在国际上，由政府部门管理控制的供水部门的大多数企业一般采用效用方法计算所需回收的成本。
　　采用效用方法的情况下，成本回收方案的四种方式：所有的运行与维护成本；所有的运行与维护成本及折旧；所有的运行与维护成本、折旧和债务利息；所有的运行与维护成本、折旧、债务利息，以及提供以资产为基础的特定回报率，用于合理的系统扩展、满足红利和税收要求，总体上反映了成本回收目标的范围，从运行维护(O&M)成本到完全成本回收。
　　第2和第3方案体现了“完全成本回收”的概念，适合于按政府部门来操作的供水公司。而第4方案更适合于作为商业企业来操作、按政府衡平法提供回报的独立供水公司。
　　对于资产估价和折旧，在给定完全覆盖水部门服务工作成本的情况下，关键的是合理的估价和折旧准备。固定资产的价值常常被低估，在平衡帐目中实际上按购买价格记录（通常称为“历史成本会计方法”）。这就产生一个非常扭曲的资本结构图象和覆盖系统更新（通过充足的折旧）和（由一合理的收益率）提供合理的系统扩展的收益需要量。采用历史成本会计方法进行资产估价很可能会低估为了提供相应服务所用资本的成本。
　　因此，在良好的定价规则中有必要进行固定资产的重新估价，资产的评估直接转换成收费水平。然而，对于生命期长的资产类别的估价并没有通行的基础，刻画了水部门设定折旧收费的特性。对这个问题，已经有许多论述，但仍然没有得到令人满意的解决。
　　对应于成本会计历史记录记录的缺乏，水行业中许多企业都已经采用当前市场价值（通常称为“当前成本会计”）来重新估价他们的资产价值。采用当前成本会计通常被看作是设置有效资本收费的必要前提条件。因此按折旧替换成本估价资产价值，计算收益需要量。
　　1.4 适宜的水价结构方案
　　在世界各地，城市城区的供水与污水水价结构有许多种类型。单一体制简单易行，全部成本均通过用水量收费来回收，目前我国大部分供水公司仍然采用这种体制。二部元体制，部分成本通过容量水费或接入费回收，主要是基于现有资产的资本成本，其余的成本通过用水计量费来回收。在每种体制中，均可考虑采用固定收费率的方案或阶梯收费率的方案。
　　对于我国的水价设计，进行评价的标准包括：符合实际，并易于执行，行政管理和更新；易于被供水公司职工、政府官员和客户理解掌握；提供稳定的收费和产生稳定的收益；鼓励水和污水资源的有效利用；鼓励客户群体之间、这一代与后代之间的公平或合理。
　　在考虑现行水价结构的任何改变中，通常的做法是进行替代结构方案对客户影响的定量评估，通常为影响范围分析。但是，这种方式需要现有客户基数的详细分析。典型的水价结构方案包括：固定水价的单一体制，阶梯水价的单一体制，固定水价的二部体制和阶梯水价的二部系统，后面将分别讨论其主要优缺点。
　　1.4.1 固定水价的单一体制
　　这种结构仅通过依据用水量或污水量收费来满足全部水价收益需要量。对每种客户类别仅采用一种水价。这是我国不少供水公司长期使用的方法，其优点是支付的费用变化直接与用水量成正比，客户容易理解和发送同样的价格信息给所有客户，其主要缺点是：使用长期边际/平均增量可能导致赤字，必须以总成本为基础,否则产生的收益不足，由于用水量的波动，有可能出现收益的不稳定。
　　1.4.2 阶梯水价的单一体制
　　这种水价结构也是仅通过依据用水量或污水量收费来满足全部水价收益需要量。然而，对于每一类型的客户，依据不同的耗水量采用不同的水价(按阶梯或梯级)，水价按阶梯提高。一般情况下，采用3到4个阶梯，在每一阶梯内每立方米的水费保持不变。我国部分供水公司采用这种体制。
　　阶梯水价的主要优点是：阶梯水价可抑制过量耗水，采用用户装表计量时，有利于低耗水量的客户。缺点是：仅在高耗水量用户用水量占耗水总量比例大的情况下有效；要求单独装表计量（一户一表），否则对低用水量用户产生负面影响；对低收入高用水量家庭有负面影响。
　　增加阶梯水价结构方式在世界各地的城市区域一直很普遍，其原因有2个：通过制定头一个梯级的“最低生活线”水价，可帮助低收入客户；在较高的梯级收取较高的水费有助于抑制水的过度消耗。
　　国外实践表明，在实际实行过程中，阶梯水价结构有可能使低收入客户处于不利地位。这是因为低收入家庭的人口数较大，常常是高用水量客户，其耗水量超过头一个阶梯。在过去，我国也存在类似的情况。但现在，不同收入水平的家庭人口数基本上一样，采用阶梯水价应该是适宜的。
　　但阶梯水价的实施依然存在一定问题，主要原因是我国的大多数自来水公司不能够或者不想做到按户按表收费，而是要求客户按楼栋总水表免费代收。这样一来，阶梯水价结构也可能会对低收入和低水量用户产生不利影响。虽然绝大部分家庭有自己的水表进行用水计量，但他们共用一个总水表，并按此总水表读数和收费。由于用户数量大，总表总是按高梯级收费的，其边际水价处于最高状态。
　　最可能的结果是每个家庭面对某一平均水价，该平均水价高于供水企业按每一家庭水表直接收费的价格。不管家庭用水量是由总表的所有者按用户表来计量（常见的做法），还是干脆不装表计量，都会出现这种情形。
　　在不少国家，阶梯水价结构在抑制过量耗水方面的成效并不能达到预先所期望的效果。当头一级相当于较大比例的耗水量时就会出现这种情况，对这部分用户的节水没有鼓励和推动作用；而在较高的梯级，鼓励作用虽然存在，但受其影响的耗水量所占比例小。在制定阶梯水价时，必须对此有足够的认识。
　　1.4.3 固定水价二部体制
　　这种体制作为边际成本法定价的可操作方案提出，为边际或用水量收费保留中心作用，但出现了与正在使用的先前投资有关的矛盾问题。作为客户收费单的固定组分，回收了某些成本(主要与资本成本有关)，其余成本按可变的用水量回收。通常认为，从处理厂资本强度的高低角度考虑，对于供水，固定组分要低；对于污水固定组分要高。
　　优点是：与完全用户支付相比，达到更高的收益稳定性，接近于经济有效的价格体制。缺点是：对低收入用户有不利影响；固定组分过高时，对节水没有鼓励作用。
　　1.4.4 阶梯水价的二部水价体制
　　这种体制是阶梯水价结构与二部水价结构的结合。使用阶梯水价时要求一户一表计量和收费，否则对低用水量用户不利。
　　1.5 合适水价结构的选择
　　在水价结构的选择中，要求对不继续采用现行体制的所有客户的影响作出详细分析，并需要现有客户基数数据和每一客户类别的服务准备成本。现行水价结构的任何变化都必须避免复杂的行政布置。由于更难以解释和辩护，较为复杂的结构会导致客户关系方面的困难。
　　在1998年颁布的《城市供水价格管理办法》中，第十二条规定城市供水应逐步实行容量水价和计量水价相结合的两部制水价或阶梯式计量水价。容量水价用于补偿供水的固定资产成本。计量水价用于补偿供水的运营成本。
　　在污水收费方面，重要的是水价体制中采用的收费基础应根据污水浓度的不同，以确保排入下水道系统的所有工业与行业污水的污水收费量能够满足输送和处理成本。污水企事业应该有职责征收和收集超浓度费，以反映较高浓度污水对下水道系统（损害管道）和处理厂强加的额外负荷和处理（需要二级处理）。例如，新加坡对排入公共污水管道的可生物降解污水按浓度分类分级征收处理费用。

　　2. 供水公司收益需要量确定的效用方法

　　作为供水服务成本回收的收益需要量来源于收费。在为用水客户提供充足和全面的供水服务过程中，所有的供水企业都必须通过水费收取足够的收益，以确保供水系统的良好运营和维护，并使供水事业能够得到不断发展，以保持持续的运营能力，同时维护供水企业的财政完整。供水企业费率制定的第一步是确定费率生效期内的年运营收益需要量。如前面所述，在国际上已经得到普遍认可和应用的两种供水事业总收益需要量预测方法是“现金需要量”法和“效用”法。
　　确定收益需要量的效用方法被所有的投资者拥有供水企业所采纳。对于政府所有供水企业，为管辖范围之外的客户提供服务时，也可以采用这种方法来确定成本。经常用于管辖范围内不同类别客户之间的成本分配。当一个政府所有供水公司为管辖范围以外的客户提供服务时，由于所有者（市政当局）为非所有者客户（公司范围以外的客户）提供了服务，不管是零散客户还是批量客户，这种情形类似于投资者所有供水企业与其客户之间的关系。在这种情况下，与投资者所有供水企业一样，政府所有供水企业可以依据为这些客户提供服务所需的设施（装置）的价值，从非所有者客户中得到一个合理的回报。由于效用方法通常可以产生更稳定的回报率，不象现金需要量方法建立的回报率那样马上受供水系统资本支出水平的影响，采用效用方法可以减少争议。
　　在收益需要量确定的效用方法中，与资本相关的成本的年现金需要量由两个组分构成：折旧费用和按比例计算的投资回报。
　　不管是政府供水所有供水公司还是投资者所有供水企业，折旧都是供水企业运营成本的一个实际组成部分。折旧指的是设施价值的损失，不能通过当前的维护来恢复，其发生的原因为：耗损、腐烂、不适合和废弃等。在折旧资产的预定使用期内，收益需要量的年折旧费用开支组分为供水企业提供了资本投资的回收。因此，由这些资产的使用得到好处的客户承担这部分费用是合适的。包含在总收益需要量中的折旧费用的合理水平必须依据的是，所确定的折旧率年限内处于运营状态的可折旧的设施的成本。通过在年收益需要量中包含折旧费用得到的基金属于供水公司的财产，可以作为本系统替换、改进、扩展或债务偿还的资金来源。
　　回报组分将用于支付借入资本的年息成本，以及为供水服务实体设施的筹资而运用的总股权资本提供合理公平的回报率。未清债务的年成本可以根据供水企业的会计记录确定。股权资本的成本确定较难。对权益所有者的回报必须与具有对应风险的其他企业的回报相当。此外，所提供的回报必须足以确保权益所有者对企业财务诚实的信心，从而维护其信用，吸引和保有资本。
　　确定年收益需要量的效用方法要求制定一个费率基数，定义为资产的价值，供水企业有权依此费率基数取得一定的回报，以及依此费率基数确定一个合理的回报率。费率基数的主要构成部分是可用于为公众提供服务的供水企业设施和财产的价值。另外，在费率基数中最好包含一定的准备金，用于材料、用品、运营资本和正在进行的建设。
　　属于投资者所有的供水企业的年总收益需要量包括：运行维护费用、折旧费用、所得税、其他税收和依据费率基数的回报。对于属于投资者所有的供水企业，运行维护费用、折旧费用和依据费率基数的回报等方面的考虑与前面讨论过的使用效用方法的政府所有供水公司相同。
　　属于投资者所有的供水企业必须交纳相应的所得税，因此，最好将其纳入总收益需要量的确定。其他税收，也应包含在内。

　　3. 供水服务成本分摊的成本组分方法

　　在提供供水服务过程中，所考虑的收益需要量要有适当的保守性，一个供水公司的供水要按客户的总量要求和客户期望的使用率进行。供水公司的成本与满足客户需求所产生的各种开支相关。由于不同的客户具有不同的总量需求和用水峰值流量，提供供水服务的供水公司的成本也随客户或客户类别的不同而变化。
　　为了寻求对不同客户的公平合理收费，在制定详细的费率计划及安排方案方面，基本的承诺是费率必须反映供水服务的成本。要准确地、适当地对收费作出分析，就需要进行与客户服务需求相对应的客户之间的成本分摊，从而认定出为不同类型客户提供服务的成本差异。例如，与平均使用率的客户相比，峰值用水流量高的客户所需的设施（如泵、管道和某些其他系统设施）能力要比同样总用水量但用水速率不变的客户大。相应地，成本分摊方法必须考虑到客户对总水量、峰值用水流量和其他方面的特定服务需求。
　　由水费产生的年总收益需要量为服务总成本，总成本可以按两大类来考虑：运行维护费用成本和资本费用成本。对于政府所有供水公司，替代赋税的支付也可以作为收益需要量的组成部分。
　　供水系统的运行与维护费用包括运行操作的成本和系统设施与设备维护的成本。供水公司的记录表明这些开支通常可以进一步明细成各种不同的成本：供给成本、泵送成本、输水成本、配水成本、抄表成本、收费单发送与水费收集成本、行政管理成本和一般性开支成本。在这样的成本明细中，也可包括固定人员工资和临时工作人员工资的划分，材料与配件的划分（包括动力与化学药剂），以及其他类别的费用开支。
　　资本成本可以表达成与供水设施的投资相关的年成本。在效用方法之下，资本成本将包括折旧费用、按百分率计算的回报、所得税和其他税收。
　　把供水服务成本分摊到不同客户类别，不管是政府所有供水公司还是投资者所有供水公司，收益需要量可以按供水公司的基数分摊到不同客户类别之中，也就是按运行维护费用、折旧费用和按百分率的回报，适用的情况下还包括税收费用。对于政府所有供水公司，除了运行维护费用和其他收益外，总折旧费用和回报等于总现金需要量，从费率相关的收益中收回，以满足与资本相关的成本。
　　成本分摊的目的是表达供水公司的总服务成本，包括运行维护费用、折旧费用和回报，与供给有关的成本方面为：(1)客户的平均用水量（需求量）和峰值用水量（需求量）；(2)与客户水表计量服务和和帐户管理有关的成本；(3)提供消防服务所产生的直接成本。以不同客户所需要的特定需要量为基础，这些成本可以按不同功能类型进一步分摊到各种客户类别中。
　　在多数情况下，按两步来分摊或分配成本。第一步为分摊到合适的成本组分中，然后分摊到客户。成本组分是变化的，取决于所使用的分摊基础。两种最广泛使用的成本分摊方法是，以额外能力为基础的方法和商品-需求方法。按它们各自的方式，这两种成本分摊方法均认可这样的事实，为客户提供服务的成本不仅取决于所用的水量，而且取决于使用率或峰值需要量。此外，每个方法都把客户相关成本看作有效的成本函数。
　　在商品需求方法中包括了商品成本、需求成本和客户成本。通过不同的成本组分，依照各个客户类别对每个成本组分的责任，把成本分配到各个客户类别。
　　在进行成本分摊过程中，考虑可变成本和固定成本之间的分类区分是有益的。可变成本指的是那些直接随产水量变化而变化的成本，例如：处理过程所使用的化学药剂，泵送所用动力成本的能源部分。按单位水量计费购买的水量成本也作为可变成本对待。固定成本指的是，给定运行期内（比如一年）保持相对不变的资本和运行成本，事实上固定成本可包括所有的资本成分，例如还本付息费用、折旧费用和回报等，以及系统设施的运行维护成本。
　　在商品-需求方法中，服务成本分成4种主要成本组分：(1) 商品成本 (2) 需求成本 (3) 客户成本 (4)直接消防成本。在详细的费率制定中，这些要素中有一些可能要进一步分解成两个及以上的亚组分。
　　商品成本为趋向于随产水量变化的成本，通常包括化学药剂成本、大部分动力成本，以及其他直接随供水量变化的成本要素。与供水水源蓄水库有关的成本或其他随日平均需水量变化的成本，例如，原水转输的泵送成本，也可以作为商品成本。如果按单位水量购买的话，外购水的成本也可以作为商品成本。但最近出现的做法为，在购水协议中，除了按商品收费外还包含了需求收费，表明购水成本的需求部分可分摊到需求组分。
　　需求成本与满足系统内客户的用水峰值流量或满足需求的供水设施相关。需求成本包括两部分：与资本有关的成本（按满足峰值需要量设计的设施），与运行维护费用有关的成本。这个成本组分可以进一步分为：用于满足特定需求量的成本，例如最大日需求量成本，超过最大小时需求量的成本，或供水公司必须满足这些需求量的其他合适时期。
　　对于费率基数的分摊，供水供水公司设施的每个要素都被赋予商品功能、需求量功能、客户功能和直接消防功能。例如，满足最大日需求量的泵送设备与处理设施，按100%分摊到最大日需求量组分；用于提供最大小时需求量的已处理水干管等，按70%分摊到最大日需求量组分，30%分摊到最大小时需求量成本组分；配水储存设施的费率基数可按100%分摊到最大小时需求量组分。
　　对于折旧费用，把不同类别的折旧费用分摊到成本组分的方式与费率基数的分摊方式相同。对于运行维护费用，总的来说，按照费率基数分摊的方式，把每个设施的运行维护费用分摊到成本组分中。但化学药剂成本会随产水量变化，要按100%分摊到商品成本函数中。基于动力成本随需求量变化的事实，泵送的动力成本按一定比例（如70%）分摊到商品成本，其余的分摊到最大日需求量成本。行政管理与一般费用也应分摊到成本组分中。

　　4. 供水服务成本按客户类别的分摊

　　从理论上说，对于建立用于供水公司客户费率的理想方法应该是，把成本责任分配到所服务的每一个独立客户，按此成本建立费率。但要每个独立客户确定成本责任和适用的费率是不经济的，并且通常是不可能的。不过，提供服务的成本可以按用水特性相似的客户类别或等级以及用水特性或服务需求特殊的客户合理地确定。费率制定的目的是按这样的一种方式把成本分配到不同等级的客户，费率的设计为非歧视性的、尽可能满足为这样的客户等级提供服务的成本。
　　4.1 客户类别
　　在为供水公司建立客户类别的过程中，要考虑服务特性、需求方式，以及是否同时在城市管辖区域内和区域外提供服务。服务特性的差异可以通过这样的认识来表明，使用净化处理水的客户所需的设施是使用原水客户所不需要的。类似地，批量工业客户、批量客户和其他批量用户倾向于直接从处理水输水主干管接管。在某些例子中，这个因素在建立客户类别及其服务成本方面成为认可的依据。
　　客户不同需求方式也不同，在大多数水供水公司中，典型的三种客户类别为(1)居民，(2)商业 (3) 工业。这些一般客户类别在不同的城市与供水公司中有不同的定义。
　　对特定的供水公司，这些一般类别可以进一步细分成更专门的类别。例如，工业客户类别可以进一步分成小型工业、大型工业和特殊工业（石油冶炼）。关于成本责任方面，在许多系统，尤其是较大的系统中，由于有些客户常常具有独立的用水特性、服务要求或其他理由，而将其从其他客户中分离出来。因此，这些客户有一个单独的类别去向。这样的类别可包括大型医院、大学、军事单位和其他类似的机构。
　　除了前面描述的一般服务类别外，水供水公司单位常常为某些特殊类别的客户提供服务，例如，(1) 批量服务 (2) 消防服务 (3) 绿化 (4) 市外（趸售）服务。
　　4.2 供水服务的水量数
　　作为费率设计的一个步骤，组分成本可以按比例分配到不同客户类别中，各个类别的客户分别承担全部客户服务总成本中相应的那部分成本。这种方式适用于服务成本的每个组分。每个组分的责任可表达成每个客户类别所需求的水量数。可分配到某个客户类别的所有组分成本的总和是可从其回收的总服务成本。
　　每个组分的总成本，例如基数成本可以按合适的客户总需要量或代表每个组分单位成本的水量数来划分。每个组分的单位成本作为费率设计的基础。作为分配组分成本到客户类别的基础，为对照年建立可分配到各类别的水量数是必要的。这就涉及了确定或估算对照年每个类别所用的总水量，以及各类别的用水峰值率，通常为最大日和最大小时使用率(在一些系统中，最大周或其他周期也是合适的)。此外，还需要确定按类别的等价的水表及维护的数量以及帐单的数量。
　　4.3 单位成本
　　组分成本按比例直接分配到各个客户类别，正比于适用于每个类别的各自水量数。例如，按各自的供水需要量运用单位服务成本，把供水服务成本分摊到客户类别中。单位服务成本基于先前分配到各个功能组分的总成本，以及对照年的可应用的供水服务单位总数。
　　单位成本的确定为，对照年按功能分配的运行维护成本和资本成本除以各个系统需要的供水服务水量总数。可以进行类似的计算，确定所有其他运行维护和折旧费用的单位成本。在成本分配的效用基础方法之内，所得出的运行维护费用和折旧费用的平均成本适用于所以客户，城市区域之内或之外。
　　按费率基数，单位回报的确定方法为，首先计算单位费率基数。按功能分配的总费率基数除以各自的系统供水服务水量总数。随后，按费率基数的单位回报由适当的市内和市外回报率乘以单位费率基数求出。
　　单位服务总成本由运行维护、折旧和按费率基数单位服务成本的回报组成。以及直接分摊到消防服务的服务成本。
　　4.4 成本分配到客户类别的商品-需求方法
　　采用商品-需求方法，供水服务总成本包括：商品成本、需求成本（最大日、最大小时）、客户成本（水表及服务、开单及收费）和消防服务成本。
　　在商品-需求方法中，按年用水总量为基础，把商品成本分摊到客户类别中。按类别的总需要量责任比例，把需求相关的成本分摊到不同类别中。
　　把趋向于随年产水量变化的商品成本分摊给客户类别，方法为商品单位成本乘以各个类别供水服务水量数。同样地，把最大日和最大小时需要量的需求相关成本分摊到客户类别的方法为，估算的服务类别供水需要量乘以单位需求成本。水表服务成本根据等价水表数量按比例分摊到各个类别，但开单和水费收取成本按呈递的水费单数量分摊。
　　在任何情况下，商品成本都不等于水的成本。即使是完全均衡的用水，也必须加上需求量成本和能力。

　　5. 供水服务的成本费率设计

　　5.1 总体考虑
　　制定供水水费费率时，考虑的主要问题是怎样向消费者公平收费，该项收费应相当于提供该项服务的成本。评定费率是否确实公平的唯一方法是，根据客户的具体服务要求来确定其水费帐单。但要做到这一点即便不是不可能，也显然是不切合实际的，水费费率涉及到千家万户，通常是按照具有类似服务要求的客户群体的平均水平来设计费率的。
　　一旦按客户类别的供水服务成本确定后，则根据收益需要量的总水平，对设置的费率标准进行分析，以确定能否完全收回供水服务成本。一方面根据供水服务成本设计的费率应是制定费率的主要依据，同时必须对是否修改现有费率结构的决策进行评定。各种不同的因素都可能对是否要修改费率的决定产生影响。例如公众对改变水费费率的反应；把超额收费的客户群体的费用负担转移到按现有费率予以补贴的群体身上的影响；不愿意改变存在已久的费率模式，这种模式尽管不公平但已习以为常；特殊利益群体的压力；修改现有费率结构时需要考虑的类似因素。因此，研究费率的基本目标是使制定的费率结构尽可能使各类客户都认为公平，又符合当地的作法和情况，同时对居民社区和供水单位都极为有利。
　　不能根据供水服务成本确定费率的原因通常包括政治的、法律的或其他方面的原因。
　　对费率设计过程有一定影响的一个因素是计量需求，与不同的费率格式相关。对于涉及现有水表和可以按合理价格购买水表的水费费率设计，存在一定的局限性。因此，设计费率时应考虑到计量的实际情况，并且要考虑到如今后技术和成本允许的话能够修改费率。
　　5.2 供水服务费率
　　由于应用、管理和客户能否接受等方面实际原因，水工业行业通常的作法是通过由二部费率组成的单一费率表向其管辖范围内的客户供水。这种二部费率包括收取初始费用以回收与客户相关的成本以及部分水量成本，以及收取水量费用以回收剩余的水量成本。凡是要求每一类客户支付全额供水服务成本的水费费率表，在设计时应考虑到服务标准的单位成本。
　　5.2.1 客户成本的回收与收费
　　回收客户成本（如抄表、开票和收费）的方法应反映这样一些因素，诸如不同客户之间读表和开单（票）次数差别，大水表的水费单成本较高，以及其他因素。不管用水量多少都会产生与抄表、开单和收费有关的客户成本。一般是通过最低收费或收取服务费来回收上述成本。
　　客户成本由水表服务及开单收费组成，它可以通过服务收费向客户收回。此外，客户服务收费的确定包括一部分配水管成本以及一部分与需水量有关的成本。但对客户服务收费的确定通常只包括水表服务的客户成本和开单收费的成本。
　　5.2.2 水量与额外生产能力成本的回收
　　设计费率时需要决定的一个重要问题是水费费率表是否包括（1）每单位水量的的单一费率，不管用水量多少，或（2）两个或两个以上的费率梯级。由于负荷因素的影响，后几个梯级的费率在使用率较大时呈下降趋势。这种费率通常称为递减-梯级费率表。有时也可以是反向费率结构，使第一梯级以外的自来水费以较高费率而不按递减费率定价。
　　递减梯级水费费率表的设计是要回收不同类别客户的供水服务成本，同时又使各类客户之间保持公平合理。由于水是大量出售的，在设计费率时，下降梯级并不反映数量折扣或简单的低费率。这种费率确实对供水时根据不同用水量和需求特性向居民、商业和工业用户回收成本提供了机制。据知，作为一个类别，大客户和小客户相比，大客户的峰间需求因素要低得多，额外生产能力需求和有关成本也相应较低。因此，设计合理的梯级费率表的单位收费标准是递减的，一般将会按照向各类客户提供供水服务的成本从每一类客户收回收益。
　　5.2.3 消防服务
　　在供水服务成本研究中还应考虑有关消防的供水服务成本。公共消防服务包括发生火灾时为提供足够的给水所需的消火栓和备用设施的成本。
　　消防服务的收费所依据的成本不仅是直接设施如公共消火栓和消防连接管的成本，而且还包括分摊给水系统后备设施的成本，其中包括输水和配水总管、储水设施、泵及其他设施。后备设施构成的消防供水服务成本的份额要比直接消防接管的成本大得多。
　　公共消防的费率通常按年总费用表示。有的情况下，对供水总管和后备设施单独收费。有时，公共消防服务成本的收取是作为零散客户的部分基本水费费率，而不是单独向城市或消防区收取。在这种情况下，分摊给公共消防的供水服务成本必须分配给受益于公共消防的那类客户。
　　在分摊供水服务成本时，消防服务是作为单独一类服务计入的，与一般的零散服务客户不相连。消防，犹如其他类的服务一样，向给水部门提出一定的要求、所需的设施、以及有关的成本，对收费的设计要能回收这类供水服务的成本。分配给消防服务的成本，包括涉及公共消防对系统的要求的额外能力成本以及与消火栓投资和维修有关的直接成本。
　　5.2.4 大批量供水服务成本费率
　　凡提供大批量或转售服务者应对涉及这类服务的供水服务成本因素进行认真的分析。较为理想的是设计一种水量-需求二部费率，其中一部分适用于用水量，另一部分则适用于客户使系统承担的已测定的需求。
　　5.2.5 梯级费率
　　梯级费率提供了一种向按单一费率表的居民、商业和工业客户回收供水服务成本的方法，梯级费率考虑到了每类客户的不同用水量及其相关的供水服务成本特性。各梯级能最终控制任一系统的费用，其设计依据应是根据该系统过去的帐本得出的各类客户用水量信息。如前所述，开单的数据按客户类别制成表格以确定用水量和按不同用水标准开出的收费单数量。表内的数据按每类客户制成曲线图以便选择恰当的用水量梯级。用水量曲线用于费率设计，并表示各类零散户月用水量标准。对每类客户的曲线逐一加以比较后可看出各类客户的用水图形有明显的差别。这些图形通过正确选择用水量梯级为费率结构的设计提供了依据。由此可按照每类的责任成本运算出各自的收益。大多数居民的供水服务成本需要在这第一梯级内收回，同时用水量和这类供水服务成本特性作为第一梯级费率设计的最主要依据。
　　下一个梯级所包括应是大部分商业总用水量，但只有少部分工业用水量。该梯级的费率必须足以能收回大部分供商业的供水服务成本。商业客户的用水量和有关的需求成本特性应是费率设计依据的一部分。最后一个梯级用水量主要包括工业服务和前面梯级中未包括的那部分商业客户用水量。因而，该梯级费率的设计主要是要根据与工业服务有关的成本特性回收工业类的供水服务成本。
　　选择用水量梯级后，下一步就是设计适用的梯级费率表。在设计一种要求每类客户支付全额供水服务成本的水费费率表时应考虑适用于服务等级的单位成本。
　　在进行实际的费率设计时还要考虑以下因素，即由于开始的费率梯级中的能力系数及用水量较高，这些梯级中的费用可以回收超出那些后面几个费率梯级中负荷因数较好的客户需求的成本。后面几个梯级的费用需要往下调整，把前面梯级中已收回的成本考虑在内。下降梯级费率往往不适用于大批量服务，因为用水量大的大批量客户的高峰系数不一定比小批量客户的更好。换句话说，用水量并不说明此类客户的负荷特性。
　　把计算出来的费率应用于各类客户的用水量以确定是否能按照供水服务成本得出每类的收益。此时在制订费率表时，将采用设计费率的收益与客户类的供水服务成本作一比较，可看出设计的费率不能从回收某一类或多类客户中收回供水服务成本，却从其他类别的客户收回了超出其供水服务成本的收益。应选择差别较小的费率梯级或用修正后的超额能力系数重新设计所选梯级的费率，以便收回的成本更为接近分摊的总供水服务成本。一般情况下，如果设计的费率能把回收的系统总供水服务成本和各类客户的供水服务成本差异控制在2%~3%，则可以认为该项费率是适当的。