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鼓励有条件的地方在环境治理领域先于国家立法,用意何在?

时间:2020-03-23 15:18

来源:中国环境报

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一是特定环境治理事项具有紧迫性,而国家法律又没能有效供给制度工具或仅有原则性规范,这就需要地方根据实际需求先行先试,在因时因地解决问题的基础上发掘将地方经验上升为国家立法的潜力。

二是要有较高的地方治理能力,能够捕捉到生态环境领域的关键问题,并能将传统上依靠规范性文件或领导意志开展治理的模式切换到法治化的频道之上。这意味着“有条件的地方”往往是地方法治建设成熟以及地方治理能力较强的区域。

三是市场机制和社会机制发育更成熟。在我们这种超大规模国家,市场配置资源的能力和社会力量参与治理的能力不可避免地存在区域差异,而要实现环境治理的多主体合作必要通过法律手段为市场主体和社会力量让权、赋权。没有这一基础,就很难通过地方立法进行相关的创新性立法。

这些条件其实某种程度上也反映了当前环境立法存在缺失或功能不足,尤其表现在市场化、服务型、说服式、体现社会治理能力的制度工具较少或者仅有原则性、倡导性规范。

环境治理体系的现代化需要强制与合作的结合、守法与执法并进,因此要在制度层面补齐短板,通过地方立法充分发挥私主体环境绩效标准、可市场化的许可、价格引导、协商、声誉机制、建议、指导、警告等柔性规制工具的激励、诱导、服务和整合功能。这样,在整合多主体的多层次规范和多元化工具基础上,才能将环境治理体系现代化推向更深层次。

通过地方立法调整多元利益关系延长国家立法功能线

中国环境报:在生态环境领域,国家立法和地方立法之间如何良性互动?今后一些先于国家立法的地方立法存在,会不会影响法制统一?

杜辉:地方立法扩容是在发展、改革、创新和法治相互交织的背景下展开的,因此立法权的行使必须与这些社会转型问题紧密结合在一起,既要回应转型需求,更要防范转型中诱发的制度风险。法制的统一性是这种复杂治理情景的基础,构成了地方立法的实质性界限,是任何层级地方立法工作必须遵守的基本准则。

因此,鼓励有条件的地方在环境治理领域先于国家立法并不是否弃相关的要求,而是在其划定的边界范围内进行创新。并且,随着国家与社会、政府与市场关系的结构性变化,地方能够更真切直接地观察到这种变化带来的治理情景变化,在法制统一的前提下鼓励有条件的地方先于国家立法,也是借助于地方立法的传导功能,使法律体系能对这些变化保持灵活性。

从规律上看,地方环境立法创新必然涉及国家和地方之间事权划分和治理绩效考核等复杂关系。地方环境立法除遵循“不抵触、有特色、可执行”的原则要求外,可以通过积极调整环境治理中复杂多元的利益关系来延长国家立法的功能线。通过主动立法、科学立法、创新立法塑造政府、社会、市场并驾齐驱的治理格局,拉伸国家立法制度功能的延长线。这样一来,自上而下和自下而上两个维度的治理诉求都可以在地方立法中实现良性互动。

中国环境报:有时听到一些基层执法人员提出国家环境法律规范较笼统,不易操作。地方立法是不是可以很好地解决这方面问题?

杜辉:地方立法越是下沉就越是强调规范的可操作性。事实上,吸纳市场机制和社会机制的创新立法固然重要,但将国家法律转化为治理过程更需要地方立法的转译、解释和补强。在很多社会管理领域,执法规范常常由于笼统或冲突给执法人员形成困扰,既提高了执法成本,也消解了法律的权威性。

比如,在乡镇污水处理场站的监管领域,很多基层政府并未明确监管职责,而上位法也未能清晰划分职责,形成了监管不足。再比如,在涉及行政裁量的环境执法领域,上位法可能仅仅提供了立法目的和授权条款,对于如何结合生态环境综合执法实践来明确执法条件、参酌因素、裁量基准和过程,都需要地方立法予以完善,最终与国家立法形成合力。

中国环境报:地方环境立法放权是一个什么信号?对今后准备开展这项工作的地方立法部门,您有什么建议?

杜辉:从制度功能上来看,地方环境立法权向市级延伸就是要推动环境治理决策结构转型,激发地方政府在生态环境保护中的适应性、主动性和创造性,拓展市场和社会的参与空间和能力,塑造地方环境法治体系以及更均衡的央地治理体系,最终推进依法治理与有效治理的有机统一。而要行使好地方环境立法权,必须坚持有序、科学、有效的工作原则。

所谓有序,一方面是要根据地方治理实践有的放矢,不盲目追求立法数量,注重结果控制;另一方面还要借助于一套致力于信息沟通、利益分配、形成共识、反思纠偏的程序机制来对其进行过程控制。

所谓科学,则是要明确权力边界,引入立法评估和社会沟通,加强重点领域立法,防范立法风险,紧紧围绕环境治理主体和客体的转型以及治理方式、程序、手段、标准的转型,全面推进执行性立法、配套性立法、创新性立法和协调性立法。

所谓有效,就是要以提升治理效能为准则,在兼顾国家法制统一和地方治理特殊性的基础上守正创新,扎根环境治理实践,既注重环境领域的秩序塑造、排除风险、权利保护,也要关照环境公共产品和服务的供给,使环境治理过程更灵活、更有效。

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编辑:赵凡

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