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环保2020:跨越“中年危机”

时间:2019-11-29 16:16

来源:EBS公用环保研究

作者:光大公用环保团队

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垃圾处理:焚烧补贴退坡后地方政府重要性凸显,厨余产能落地是垃圾分类成功的关键

我们认为,2020年我国固废行业发展将迎来两大变革:一是“十三五”规划终考年来临,叠加可能的补贴退坡预期,地方政府和企业都有加速垃圾焚烧产能落地的诉求,一方面需关注地方政府对垃圾处理费提价的支持力度,一方面需关注各上市公司产能的落地情况;二是垃圾分类中考年来临,46个重点城市的湿垃圾处置产能有望加速释放,湿垃圾处置流程理顺后也将带来产业链利益的重构,需持续关注各地湿垃圾处置产能的落地情况。

2.1 补贴退坡将临,关注地方政府支持力度和2020年产能落地情况

垃圾焚烧电价补贴的引入推进行业高速发展。从2005年的《中华人民共和国可再生能源法》鼓励垃圾焚烧处理发电并保障其并网和收购,到2006 年《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》(发改价格【2006】7号)明确将会给予垃圾焚烧发电电价补贴,到2008年对垃圾发电给予税收政策优惠(增值税即征即退),再到2012年《国家发展改革委关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》(发改价格【2012】801号)正式明确垃圾焚烧发电的电价补贴细则以及实施期限等具体内容,一系列政策对垃圾焚烧发电的推行和电价补贴的引入彻底改变了垃圾焚烧处理的商业模式,行业维持高速发展,垃圾焚烧处理能力从2002年的1.0万吨/日增长至2017年的29.8万吨/日,复合增速达23%。

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但是随着产能的快速提升和可再生能源基金的日益吃紧,政府态度发生转变。随着垃圾焚烧产能的快速释放(运营+在建+筹建已超80万吨/日,超过“十三五”规划要求的59.14万吨/日),以及可再生能源基金的入不敷出(根据国家发改委能源研究所研究员王斯成的测算,2018年底可再生能源补贴拖欠已经达到2000亿元),国家对可再生能源发展的补贴态度正逐步转变。除了持续下调风电和光伏的标杆上网电价以外,财政部对可再生能源发展基金中的生物质能支出(包括垃圾焚烧)持收紧态度,2019年的补贴预算为62亿元,仅为2018年实际执行数的40%,完全无法覆盖已有的垃圾焚烧和生物质发电项目;此外,在可再生能源补贴基金持续入不敷出的情况下,电价补贴可能持续拖欠;而且第八批可再生能源补贴目录迟迟未推出,上述情况进一步增加了当前市场对于可再生能源基金补贴(国补)退坡的担忧。

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而在《财政部对十三届全国人大二次会议第8443号建议的答复》中,财政部也给出了明确的政策方向建议,即“考虑到垃圾焚烧发电项目效率低、生态效益欠佳等情况,将逐步减少新增项目纳入补贴范围的比例”,垃圾焚烧行业补贴退坡已不可避免,但我们认为这种补贴退坡是一种“短痛”,长期来看利好行业可持续发展。

如果电价补贴取消,地方政府的垃圾处理费理应上调。两方面原因:

一是企业与政府签订的垃圾焚烧合同中多包含垃圾处理服务费单价的调价条款。一般随着物价指数(CPI、PPI)的上升或是电价调整等超预期情况的发生,企业可以向政府申请提高垃圾处理服务费单价从而弥补企业成本上升或是收入减少(非自身原因)带来的盈利水平降低。因此,如果电价补贴出现退坡,企业有权力按照合同约定与政府协商上调垃圾处理服务费单价,政府也理应按照合同约定进行调整。

二是地方不会允许“垃圾围城”发生。若国补退坡,垃圾焚烧发电项目的盈利性将受影响,地方政府为了保证项目的稳定运营,理应提升垃圾处理服务费,否则一旦项目亏损,停产的可能性增加,地方政府将承担“垃圾围城”的风险,这是不允许发生的事件。

根据我们的测算,当电价补贴取消后,垃圾处理费均需要上调8~41元/吨(不同的吨上网电量情况下,和原测算中的65元/吨相比)才能实现IRR=7%的水平;而如果想要项目恢复至IRR=8%的水平,垃圾处理费需要上调25~59元/吨(测算基准同上)。

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但是需要注意的是,这种地方政策财政的支持一般情况下需满足两个重要条件:一是当地政府财政情况较为理想,有足够的财政支付能力实现垃圾处理费的提升;二是企业与政府有着良好关系,拥有一定的议价权,能够通过协商较快完成垃圾处理费提升的流程。这也是补贴退坡后、垃圾焚烧行业市场化推进过程中影响各垃圾焚烧上市公司盈利能力的重要因素。

综上所述,虽然国补退坡将在一定程度上影响垃圾焚烧发电公司的运营收入;但公司可以通过提高垃圾处理服务费对冲影响,而地方政府为避免垃圾围城,也会积极配合;调价后,垃圾焚烧发电公司安全边际为IRR大于融资成本,否则项目无法运营。我们认为:与政府议价的能力、运营环节的成本控制能力、技术提升能力及融资成本控制为垃圾焚烧发电公司的护城河。

此外,2020年有望迎来垃圾焚烧产能落地的高峰。两方面原因:

一是2020年是“十三五”规划的终考年,为完成《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》中提出的城镇生活垃圾焚烧处理设施规模达59.14万吨/日的要求(2017年数据为29.81万吨/日),各地方政府已经加快了垃圾焚烧项目规划和审批的进度,2019年上半年开标的垃圾焚烧项目再迎高峰(2018全年9.869万吨/日 vs 2019年H1 8.7万吨/日),这也为2020年垃圾焚烧项目产能的加速落地打下了基础。

编辑:赵凡

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