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薛涛报告实录:从长江大保护看水务行业发展的困局和破局

时间:2019-05-05 10:07

来源:E20数据中心、E20水业研究中心

作者:安志霞、井媛媛

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据E20研究院《中国污泥处理处置行业市场分析报告》数据显示,2018年11省市污泥产生量达到1975万吨,已运营无害化处置规模3.27万吨/日,无害化处置率达到60%左右,高于全国整体水平。预计现在至“十四五”末期,污泥的整体市场规模或将超过600亿元。(包括投资及运营)。具体分析可以参考我们的污泥市场报告。

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环卫是个得益于PPP而市场化较晚启动的大市场。伴随城市整体环境卫生面貌改善,环卫支出越来越多。根据我们对垃圾分类的研究,如果完成全国范围内的垃圾分类,环卫运营规模还要成倍,其中包括分类之后的后端垃圾处理处置设施的完善以及现有湿垃圾的处理设施的投运,都需要更多的资金投入。

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伴随着城市化的要求以及垃圾焚烧厂的逐渐开运,预计现在至“十四五”末期,生活垃圾市场存在800亿新建规模和800亿总运营规模。

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2018年长江经济带市政环境治理能够实现资产化和运营价值的项目规模大概在2200亿左右,2025年要达到长江大保护的治理要求,则所需资金至少翻一倍,这些都是政府需要支出的情况。

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3、钱从哪里来

那么以如此庞大的市政环境治理需求为例,面对如此巨大的资金需求量,钱从哪里来?因为地方政府为环境治理的主要责任主体,E20研究院特绘制了E20地方政府统筹环保财政收入图谱,试图从政府端识别地方政府环境治理的收入来源。

在介绍图谱之前,首先简要回顾财政预算史。1994年我国开始分税制改革,并引入税收返还和转移支付制度;转移支付又被划分为一般性转移支付、专项转移支付。其中,一般性转移支付,地方政府可以按照相关规定统筹安排和使用;对于专项转移支付,地方政府需按规定用途使用。2011年,随着财政部要求将预算外资金管理的收入全部纳入预算管理,财政预算体系形成了财政预算“四本账”:公共财政预算收支(或一般公共预算收支、公共预算收支)、政府性基金预算收支、国有资本经营预算收支以及社保基金预算收支。从财政列支项目的具体名称观察,与环保相关的财政预算收支主要体现在公共财政预算收支、政府性基金预算收支两本账。

E20地方政府统筹环保财政收入图谱即立足于地方政府,将地方政府可统筹使用的环保财政收入来源作为切入点,深入分析地方政府环保治理可能的资金来源。

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先从一般公共预算收入账本算起。一般公共预算收入由税收收入和非税收收入构成,从中央与地方角度,又可分为中央税、地方税和中央地方共享税。在这个账本中,中央通过税收返还和中央转移支付与地方产生联系。在地方政府税收层面,城市建设维护税、水资源费(已并入资源税)与税收直接相关。另外,环境保护税为新增加的地方税种,且在该税种设立之初,被明确列为地方税。尽管中央可以通过税收返还地方,而税收返还科目中并未涉及城市建设维护税和资源税,也就是说地方一般公共预算收入中两项税收相关部分即为地方政府可以直接用于环保的部分。污水处理费并未出现在该账本中,与污水处理费在全国开征情况不同,垃圾处理费仅在部分地区实施且不同地区计入财政账本的不同,此类征收暂且被忽略不计。环境保护税通过对大气污染物、噪声、固体废物、水污染物进行征收,面对不同种类具有不同的征收标准。

在地方一般公共预算账本的另外一个组成部分中,中央通过税收与非税收所形成的中央公共预算收入,借助中央转移支付形式(一般转移支付、专项转移支付)对地方财政支出进行调控。与中央专项转移支付的指定用途不同,因为中央一般转移支付并未指明具体用途进而对地方政府形成使用用途明确限定,因此在分析地方政府可统筹使用的环保收入中并未将该部分考虑在内。

总体而言,在一般公共预算具体科目中,地方政府可以统筹用于支付环保的收入来源包含:地方本级一般公共预算中的城市建设维护税和资源税、2018年新开征的环境保护税、中央专项转移支付,三项合并形成地方政府统筹用于支付环保的收入来源。

根据中国城市建设统计年鉴、中国城乡建设统计年鉴数据,借助供排水、垃圾环卫占比城市总维护建设支出比例测算,历年城市建设维护税中大约15%用于支持市政环境基础设施支出(含环卫),并按比例作为此类税收中环保支出的主要来源。而在费改税调整中,水源费被并入与资源税,按照历年水资源费与资源税的历史比值,测算环保可能的相关支出数字。将测算后的两项税收中的相关环保类作为税收收入来源,则发现,即使加上2018年的新征收的环境保护税,环保相关的年税收总计也不足1000亿元。

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将中央专项转移中与环保相关的支出进行分类后发现,大概包含5类,分别为大气、水体、管网(含海绵城市及地下管廊)、农村环境、农业(水系整治及资源生态保护);特别指出,近几年在中央专项转移支付基建支出科目中也有环保相关支出,并未在此特意列明。数据分析分项总额及结构性占比趋势如图所示。

编辑:赵凡

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