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政府购买生态服务:欧盟国家的经验与启示

时间:2019-02-22 17:22

来源:自然资源资产负债表

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从补助资金来源看,已经形成以“欧盟—国家—地方”为主的三级资金筹集体系。其中,欧盟每年从各成员国GNP中提取1.27%作为欧盟共同基金资金来源,并对实施欧盟生态环境政策的措施给予补贴[5];各成员国普遍形成中央财政(60%~70%)和地方财政(30%~40%)按比例分担的财政支出结构,对于国有林投入和管护部分采用财政补贴,对于私有林管护和限制经营部分采用生态税、环境税、生态基金、受益者付费以及社会捐赠等,由政府通过纵向转移支付向私人土地所有者提供补偿;或是实施流域上下游之间、州际之间的横向转移支付,如德国—捷克易北河流域生态补偿实践。

实施市场化的购买价格

依托清晰的产权制度和发达的市场机制,欧盟国家以科斯定理和庇古税为指导,基本形成包括公共补偿(生态购买)、限额交易、私人直接交易、慈善补偿、生态认证等较为完善的环境服务付费(PES)体系。特别是在法律法规推动且存在私人买家的限额交易(如碳排放权交易市场)发育程度不高,以及大多数自愿性私人直接补偿规模较小、交易成本较高的情况下,由政府代表人民购买生态功能区提供的生态产品,是调适生态环境保护和农户利益矛盾的主要现实手段。

在欧盟国家,购买价格因不同类型、不同区位和不同等级标准的生态服务而异,但在其形成过程中均非常注重发挥市场竞争机制的价格发现功能,通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式向农户招标,使政府和社会公众对生态服务的公共需求通过市场竞争机制显示出来。这种竞争机制蕴含着生态服务供求双方自愿性、公平性和科学性的市场交易原则,生态购买价格是由政府和私人土地所有者基于市场供求状况反复磋商谈判所确定的,即“公开招标+价格协商+协议签订”。例如,根据德国《生态农业法》(2003年)规定,德国农业部授权地方农业行业协会每3年对申请者(农户或农业企业)的农业土壤背景值以及总氮(TN)、总磷(TP)等指标进行检测,由州农业部门对符合生态农业标准的申请者按其过去收入和生态经营维持成本为基线进行补贴。再如,根据《芬兰南部森林生物多样性计划(2008—2016)》(MESTO Ⅱ),芬兰政府首先向国有和私有林主表达森林生态服务购买需求,对自愿参与并显示偏好价格的林主,由农林部邀请专家根据18项生态指标,分级评估森林的生物多样性价值,以此确定差别化的购买价格。若双方达成协议,则签订10~20年的长期合同,并按照每年50~280欧元/公顷的标准补偿;反之,则反复磋商至双方均可接受的价格水平[6]。

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建立规范化的购买程序

经过多年的生态购买实践,欧盟国家按照“政府采购、市场竞争、合同管理、奖惩并举”原则,日益形成颇具规范化的生态购买程序。

依法制定生态购买计划。包括欧盟层级的环境敏感区计划、农业环境计划、森林行动计划等,以及德国生态农业计划、法国农田休耕计划、芬兰南部森林生物多样性计划等成员国中央政府和地方政府层级的生态购买计划。其最大的特点在于,根据不同区域和不同类型生态服务的市场供求状况,以体系化生态购买法律制度为依据,详细规定了购买的内容、方式、数量、质量、价格、期限、权责利以及环评等内容。

通过竞标机制择定承接主体。欧盟国家通过竞标机制择定符合资质的社会组织、企业或个人作为生态服务承接主体。首先,政府向社会发布生态购买计划来表达生态购买需求,社会组织、企业或个人根据经营状况自愿选择是否参与并反馈参与计划的土地面积和意愿价格。其次,政府邀请专家对生态服务价值进行评估和打分。最后,递交竞标结果,供求双方反复磋商谈判直至确定购买价格。

强化合同管理。“社会应当通过认真提前规划和阻止潜在的有害行为来寻求避免对环境的破坏”的风险防范原则,是体系化生态购买法律制度的内在要求。欧盟国家在与社会组织、企业或个人达成自愿协议后,建立由政府、私人土地所有者、非政府组织(NGO)、社会公众以及其他利益相关者组成的保护合作网络,执行过程监督、管理、协调等服务功能,如德国国家公园评估组由联邦和州国家公园管理部门、有关公园、NGO、协会等组成并定期对公园进行评估;欧盟监测委员会还对每个欧盟层级的生态购买计划设定财政和非财政的监测指标,并根据成员国每年提交的生态建设评估报告进行动态监测和管理。

实施奖惩并举制度。欧盟国家生态购买计划多为10~30年的长期合同,为保证预期目标的顺利实现,欧盟及其成员国根据全生命周期绩效评价结果,采取按效付费和按级定罚相结合的奖惩并举制度进行考核。从按效付费来看,主要根据合同约定的生态标准等级进行结果考核,并支付相应的补偿。从按级定罚来看,以过程考核和结果考核为依据,综合违约程度和生态环境影响

程度对违约者实施惩罚,包括追还已付补贴及利息、预扣应付补贴所得税、终止补贴、补贴的10%作为额外的惩罚以及2年内禁止参与其他生态购买计划等[7]。

结语

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党的十九大报告着眼于“加快生态文明体制改革,建设美丽中国”,提出要“建立市场化、多元化生态补偿机制”,实质就是要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。作为生态补偿机制改革的重要组成部分,推行政府向社会力量购买生态服务,是解决生态服务质量效率不高、规模不足和发展不平衡等突出问题的有效途径。欧盟国家是20世纪80年代公共服务民营化改革的前沿阵地,其在生态服务市场化供给演进中积累的厚实经验,无疑可为我国生态购买实践提供有益借鉴。需要特别指出的是,生态购买目前还只是准市场行为,未来还要重点研究生态购买后收益机制的设计与实施,以此实现生态服务购买由“输血式”向“造血式”转换。

编辑:赵凡

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