水价之争（二）：认识供水成本监审中的技术性问题

近期关于供水价格的评论非常多，一如既往，焦点落在成本是否合理、用户是不是应该“照单全收”。我国供水价格的定价机制明确为“成本加成”，即首先用合理供水成本加上一定比例的收益得到企业应得的合理经营收入，再以此为基础核算单位水价，因此成本的认定成为定价首要的、也是最为关键的步骤。

财务审计不能替代供水成本监审

成本监审的责任主体是物价部门，06年国家发改委发布的《城市供水定价成本监审办法（试行）征求意见稿》（以下简称“办法”，由于操作性等原因，办法征求意见稿自公布后就不断的修订，据称新的版本很快就会面世）中明确“定价成本应当以经会计师事务所或税务、审计等政府部门审计的年度财务会计报告及审核无误、手续齐备的原始凭证及账册为基础”。这一点，社会上误解比较多，皆以财务审计为供水成本监审，而实际上两者是完全不同的。财务审计更偏重企业会计信息的真实性，而成本监审则在确认真实性的基础上要区分出来哪些成本是为提供特定的公共服务（这里指的是供水服务）而发生的，并且是符合一定效率水平的合理成本，也是应当通过水费的回收得到补偿的。笼统地说，会计审计，审的是企业成本；成本监审，审的是供水业务发生的合理成本。

成本监审与企业自身财务管理制度应当兼容

《办法》提出了较为详尽和合理的、用于成本监审的标准成本结构，这套表格要求供水企业按照生产环节核算申报人力成本、固定资产折旧等各项成本，并且明确“与城市供水经营活动无关的费用不得计入城市供水定价成本”（这一规定实际是要求实现供水业务的独立核算，但由于规定过于笼统，执行起来可能会有较大偏差。）。在笔者看来，这套工具的最大弱点在于，企业的实际运营管理和财务管理未必是按照这套表格的方法去组织的，比如企业对人工成本的核算方法与《办法》规定的按生产环节核算通常有较大差异。也就是说，企业在申报成本的时候需要根据成本申报表格的规范另外编报，这个“兼容”的问题对企业而言意味着消耗管理资源和隐性的诚信风险，而物价部门则需要审查上报数据与经审计的财务报表是否实质性相符。实践中，受企业混业经营、财务管理不健全和政府信息获取困难、专业能力有限等各方面的制约，成本监审结果的真实性较难得到保障。

判断成本的合理性

即使能够判断企业供水业务成本的真实性，物价部门还面临另外一个难题—判断企业是否为控制成本付出了“合理的”努力，也就是判断企业是否达到了合理的、符合行业平均水平的效率和成本控制水平。

成本的合理性最容易遭到质疑，诸如工资水平、管理费支出是否过高总是最受关注，但要确认这些成本费用项的合理水平并非易事。就以人力成本为例，由于企业服务区域内用户的密度大小不一样，生产规模相近的两家企业可能在抄表和管网维护方面配备的工作人员差异较大，无法用所谓行业平均水平来衡量。可能影响人员配备的还有系统保障水平、地形地势不同造成泵站的数量不同、长距离输水还可能需要增加杀菌环节等多种因素。依此类推，地方环境条件的差异造成不同企业在固定资产投资和运营成本上的差异是非常大的，由于一个特定区域内一般只有一家供水企业，如何判断供水成本的合理性确实是个难题。尽管《办法》中对部分成本/费用项给出了一定的标准，但一是标准的确定没有较强的技术支撑，再者“一刀切”的标准在全国范围内的适用性也还是个疑问，最重要的是，在一些重要的成本项，比如动力费等，却没有标准可参照。总之，在供水企业的“合理成本水平”的判断上，监管部门似乎没有太多资源和工具可资利用。

由于供水行业的自然垄断特征，在市场化条件下通过直接竞争“发现效率”、“提高效率”的思路在供水行业确实不太好用，这是自然垄断行业规制的基本原因和基础性困难。从国际上的做法来看，克服这个问题最普遍的措施是通过积累大量数据样本建立绩效标杆，即结合行业运营特征和企业财务管理实践，设计比较精细化的、统一的数据结构，要求企业依照此结构披露运营信息和成本。这个数据结构能够产生特定的运营效率指标，从而在一定程度上剔除企业个体的“独特性”，在样本数达到一定量的情况下可以更好地发现行业运营表现的平均水平，进而克服特定区域内“独家经营”而造成的“不可比较”。我们建议尽快建立完善行业信息系统，收集企业关键绩效数据，逐步积累样本信息进而发现成本比较的基准，并服务于定价成本监审。当然，出于保护合理的商业利益考虑，信息公开的程度和对象是需要精细化定义的，即对不同对象（比如公众、同类企业、管理部门）适用不同的信息披露规则、不同的信息访问和使用规定等等，但有一点是肯定的：企业披露的数据应当是真实并且内在统一的。

编辑：全新丽