水价二十讲之二十：水价需要你的参与和理解

编者按：水价调整升温，水质问题接二连三，引起社会广泛关注。清华大学水业政策研究中心主任傅涛博士应中国水网的邀请，撰写二十篇文章，以专业的底蕴，从公众的角度展示一下城市供水水价有关的困难与问题，本篇为第二十篇。

之二十：水价需要你的参与和理解

如何建立科学合理的水价管理体系，是一项系统工作。这里列举了几点需要公众知情、参与和理解的几个方面。

1、供水价格不仅是企业与公众的博弈，而是包括政府的三方平衡

城市供水的公用事业性质决定其主要相关方为政府、供水企业、公众三方，由于其区域性特性，地方政府负担起其相应的投资、弱势群体保障和服务质量监管责任，政府的作用在城市供水成本以及水价控制中起着举足轻重的作用。城市政府在实施政企分开，彻底转变为市场监管者之前，供水企业与政府之间是隶属的行业管理关系，政府与水业设施的规划、投资，甚至供水企业运营管理的诸多方面都有密不可分的关系。

因此，在城市供水定价中，不是公众与企业的两方博弈，而是政府、供水企业、公众的三方利益平衡。需要充分考虑地方城市政府长期行业管理所产生的遗留问题，不宜将前期成本中地方政府的责任简化甚至忽略，既不能简单将全部成本进入水价，由公众负担，也不能简单地全部推给定价成本之外由经营企业来通过经营消化。应当将前期不合理的建设经营责任，建立在政府、供水企业和公众三方协同体系之上，合理确定定价成本，避免形成目前城市水价提价过程中企业与公众的简单对立关系。

即便不考虑政府在前期建设中的责任，对于城市供水这样的市政公用设施而言，是公共服务的重要内容，政府以财政投资的形式，承担一定经济性责任也是体现“以人为本”的理所应当。

2、要允许高效率的优秀企业有较好的收益

城市供水行业长期存在效率低下、水价偏低、服务水平低下的现象，引入市场机制的主要目的之一就是要促进服务和效率提高。成本监审是最主要的监管手段之一，因此，监审办法中应激励高效的方向和原则，达到防止虚高成本与提高企业效率的双重目标。

首先可考虑将核心控制指标，如产销差率、自用水率、职工薪酬等指标，设定上下限，超出上限依据上限，低于下限，取用下限，通过各种手段使得管理和技术水平先进的企业获得较高的效率收益，促进行业效率提高。另外，对超前建设、漏损率比率等指标考虑历史因素，并一定时间段（如3年）保持不提高，鼓励企业提高效率，收益主要归企业，在期限之后，以数据为基础，重新确定新的指标，鼓励企业增强成本约束机制，提高管理绩效。

对于服务水平和成本控制显著由于行业平均水平的优秀专业公司要允许有合理的收益，鼓励实施规模化、专业化服务的扩张，提高行业整体水平。不能统一用“保本微利”衡量所有服务公司，微利应该是一个行业平均的概念，而不是所有个案的高限，否则打击企业提高服务、控制成本的动力，行业一定会陷入低质低价的恶性循环。

3、成本与服务的监管同步考虑

鉴于我国资金缺乏和效率低下的产业现状，建设部门正全面推进特许经营制度体系，引入投资者和经营者解决水业基础设施服务效率和投资问题，政府部门选择社会企业经营最有效的监管手段是市场准入监管、经济监管和服务质量监管。市场准入在准入前最为有效，而在经营过程中为了保障经营后服务的连续性则要兼顾服务。因此完善市场监管体系的核心环节是经济监管和服务质量监管，而服务质量监管往往缺乏必要的约束性手段，需要依托经济监管协同进行。经济监管的核心是价格监管，而在中国“成本加成”的价格体系之下，价格监管的基础是成本监审。

因此，成本监审必须与行业主管部门的服务监管和特许经营监管密切结合，规避两者脱节造成的服务水平降低。

4、通过公开化获得公众的理解和认同

在过去的几十年中，城市供水一直是作为社会福利提供的，社会公众已习惯于低价供水。1998年的价格管理办法虽然改变了供水服务的性质，由于长期的习惯，公众始终难以接受供水服务的商品性和收益性，已经客观造成“低质低价低效”的恶性循环。由于供水属于不可或缺的基础性服务，关系公众健康，成本监审需要充分考虑行业企业的现状，兼顾行业特点，推行渐进性变革。

为了维持城市供水的长期和健康发展，在综合考虑公众承受能力和对于低收入家庭进行实质性水价减免的前提下，将水价调整到覆盖全运营成本的水平和合理收益的水平。应以水质为核心，对公众进行科学而理性的引导，不简单迎合不了解行业情况的公众抱怨情绪，尽快终止行业低价低效的恶性循环。

需要政府主导建立第三方中立机构，独立于供水公司之外，监测城市水质状况，同时通过向公众公开结果。

同时应该按季度定期公开供水公司的财务基本状况和服务质量，加强公众监督，加深公众对供水问题的认识和理解。让水价听证制度建立在公众充分知情的基础之上。希望公众从自身的健康和权益出发参与到促进供水服务公开化的工作中来。

5、认可现状，关注未来的原则

供水服务因为其特殊性不可中断。价格管理和成本监审应采用认可现状的原则，重点放在对后期的约束和引导，公众也需要对服务改善的过程有时间上的宽容。通过约束对行业产生关键性影响的指标，如产销差、超前建设、财务成本等，引导和促使城市政府与供水企业秉着更为科学合理的方式开展城市供水设施的建设和服务。遵循权责发生制、合法性、相关性、分类核算的原则，分析其中存在的不合理方面，逐步改变不合理成分。

认可现状的原则可以应用于超前建设的控制、产销差的控制、人员成本的控制等关键环节。如资产领域，由于供水资产具有专有性，且沉淀性强，在确定定价成本的时候，需要对已经发生的成本给予承认，在尊重现实情况的基础上，对以后发生各项成本费用采用新的约束标准，使设施利用率逐步回归合理水平。

6、引导基础数据的真实收集和健全，逐渐获得平均成本

数据真实性和完整性问题是困扰城市供水行业发展的关键因素之一，而行业数据是成本监审中确定成本合理性的基础。从投资规划预测到设立行业平均绩效标杆水准等影响行业总体良性发展的决定性决策，很大程度都受制于基础数据的真实收集和健全。中国城市供水行业由于其源于传统国有垄断的产业性质，历史数据信息的收集整理缺乏，真实性难以保证。

建议将完善行业数据收集和统计作为成本监审的前提条件，通过成本监审办法的约束与引导，应逐步为数据的科学性奠定基础，通过3-5年不断的修正和改进，建立真实性较强的行业服务和运营的数据库，从而逐步得到行业合理而科学的平均成本值。同时以每年出台不同深度的导则形式使监审逐渐回归科学合理。

编辑：全新丽