流域治污下的战略联姻

中国到今天应该说走入了流域整体治理的时期，未来的流域水污染治理应该是一个方向。”在4月1日举行的2008城市水业战略论坛上，首创股份副总经理郭鹏坚定地说。
　　正是抓住了这个方向，首创在2007年的水务市场上投下了一枚重磅炸弹：2007年12月21日，北京首创股份有限公司与湖南省　政府签订了一份价值50亿元人民币的《战略合作协议》。首创股份将以BOT、TOT方式，在2010年前建成湖南省 “三年覆盖计划”的城市污水处理厂，并按照国家有关规定，达标排放。据初步估计，此次合作项目涉及污水总处理规模约300万吨/日，104座待建污水处理项目。但是首创并不是独吃螃蟹的那个人。2007年7月19日，陕西省政府在西安市长安区召开了渭河流域水污染防治工作领导小组扩大会议。北京桑德环保集团董事长、总裁文一波应邀出席了会议。会议的一个议题是为长安区污水处理厂等6个项目开工奠基。在6个开工的项目中，桑德集团以BOT模式投资了长安区污水处理厂及户县污水处理厂两个项目。同样悄然先行的还有清华同方和北美环境有限公司联合体。黑龙江省政府与该联合体等企业签署了污水处理厂产业化建设投资协议，引入企业力量和社会资金、技术参与松花江流域污染治理。目前该联合体已先后在黑龙江省投资７亿元，建设并运营了哈尔滨市太平污水处理厂、佳木斯东区污水处理厂，恢复运行了牡丹江市污水处理厂，并于近期开工建设七台河、鸡西、肇东等市污水处理厂。
　　一系列的事件说明：在政府将治污提高到流域层面以后，各大水务企业都开始寻求与具有流域管理职能的省级政府合作，成为流域内治污的战略合伙人。污水处理市场战略出现了新方向。
　　对此，清华大学水业政策研究中心主任傅涛评价说：“这展示出一个大的战略投资机构，如果能够扣住国家的战略将会是获得市场的最好前提。”

危与机
　　“全国地表水属中度污染，在国家环境监测网监测的744个地表水监测断面中，I-III类、IV类与V类、劣V类水质的断面比例分别为40%、32%、28%。”在4月1号的2008城市水业战略论坛上，国家环境保护部政策法规司司长杨朝迎用数据说明了目前我国水体污染的严重性。
　　2005年11月13日，中石油吉林石化分公司双苯厂发生爆炸事故，引发松花江流域性大面积水污染。当黑龙江省注意到这一情况时已是一周之后，污染团已经抵达哈尔滨界面。2007年太湖流域蓝藻爆发，造成了无锡市饮水危机。环境危机的突发再次表明城市是流域的用户节点，单一城市无法脱离对流域的依靠，无法脱离流域内其他城市对自己的影响和制约。吸取经验，十一届全国人大一次会议上的政府工作报告指出，2008年要做好“三河三湖”、南水北调水源及沿线、三峡库区和松花江等重点流域污染防治工作。
　　危机的出现同时也给污水处理市场带来了新的商机。2006年我国城市平均污水处理率为56%，而根据国家“十一五”重点流域水污染防治战略规划，到2010年，“十一五”重点流域中南水北调东线、三峡库区及上游影响区、太湖流域、滇池流域城镇污水处理率达到80%；淮河流域、巢湖流域达到75%；海河流域、辽河流域、松花江流域达到70%；黄河流域、珠江流域、长江中游达到60%以上。污水处理率的提升在市场上的直接反映就是污水处理的大量需求。据“十一五”规划，仅以上重点流域新增城镇污水处理规模接近3000万吨/日。
　　如果可以成为某个流域的战略合作者，该流域的所有污水处理将收归囊中。这在国际上不是没有先例。比如在英国，一个流域通常只有一个水务公司。这对于国内还囿于城市行政区域的水务企业来说无疑是一个巨大的诱惑。首创的郭鹏认为，新的市场需求来自于三个方面：加快建设污水处理设施的规划和目标的需求，排放标准提高污水厂升级改造带来需求和流域综合整治的需求。

模糊的模式 模糊的主体
　　然而流域治污环境下的战略合作并非没有风险。其中之一就来自于中国模糊的治污模式。
　　战略论坛上傅涛的疑问切中了时弊：“水的问题是按照流域、区域进行治理，还是按照市政设施来进行特许经营？国际上有两大争论，或者称其为两大主要模式，两大模式都是科学的、适用的。最典型的英国是按照区域进行划分的，一个流域有一个水务公司，而城市人民政府没有权利定价和选择经营主体；法国则是城市人民政府自己选择自己的经营者，自己确定自己的价格，自己确定自己的服务对象，这两者被国际上认为是这两大模式。而中国现在的状况，则造成了两大模式的模糊。”
　　傅涛说：“2月28日通过新修订的《水污染防治法》，把水污染的责任都推到了县以上政府，县以上政府是责任主体，但是这个责任主体在省级部门、市级、县级部门如何划分责任，在这个办法里并没有清晰地表现出来，造成了三个层次的政府之间存在一些责任的推诿，谁来负责市场主体的选择，存在着法律上的不清晰。”
　　治污模式的模糊带来的就是选择主体的模糊，而选择主体的模糊意味着与其签订的战略协议很可能成为一纸空文。在论坛上，首创的郭鹏就遭遇了这样的提问：首创提出在3年内以BOT、TOT模式覆盖湖南的污水处理厂和供水厂，在市县一级是否会被当地政府接受？
其实在他演讲初始也间接承认了有这个问题存在。“在全国、流域和行政区域三个水资源管理层次中，流域管理这一十分重要的管理层次，尚未能充分发挥作用。现行流域管理机构在流域水资源管理中支撑能力薄弱，缺乏有效的行政、法律、经济和科技的手段实施有效的协调、控制、监督和管理。”

资金之虎
　　根据国家“十一五”重点流域水污染防治战略规划，据各省、市、自治区项目前期准备情况以及治理工程对污染物的削减作用和对水体水质的贡献，筛选出规划重点治理工程，汇总其投资为2565亿元，而初步测算重点流域“十一五”期间水污染治理资金总需求为4000－4500亿元。资金是实现流域综合管理的保障，流域治理需要多元化资金的投资，而政府是流域治理的主要投资主体，政府资金在流域治理过程中发挥着不可替代的作用。“十一五”以来，各地对于污水处理的资金投入也在加大。以陕西为例，2008年国家安排渭河流域污水和垃圾处理项目17个，补助资金1.83亿元，补助资金比去年增加了近一倍。另外，13个污水处理项目补助资金1.51亿元。而在黑龙江省，为确保规划项目年底前全部开工，省级财政将拿出10亿元专项资金用于支持治污项目的建设。但是政府的资金投入对于动辄上百亿的项目来说无疑是杯水车薪，对于市县一级更是有诸多限制。据傅涛介绍说，《预算法》严格地限制了地方政府的融资，地方政府尤其是县城几乎没有办法商业融资，而现在很多新的污水处理厂都建在县城。县城没有城建费，没有基础设施的概念，那么建设和运营费从哪儿来？县级政府在资金能力上是不足的。而对于社会资本方面也同样面临问题。一是资本所依托的水价受到政治等因素的限制，在经历了十年的快速增长后，进一步全面涨价面临越来越大的社会压力；二是社会企业主要依靠资本金和短期银行融资，成本过高，不能与城市水业长期经营匹配；三是第一梯队的战略投资人，在经过第一轮大规模市场投资之后负债明显提高，进一步融资面临瓶颈。
　　对于资金问题的出路，业内人士普遍想到了产业基金。2008水业战略论坛上，通用技术咨询公司总经理刘昆介绍，中国首支环境产业基金有望出炉。同样，在傅涛负责撰写的《清华水业蓝皮书（之九）》中提出：建议尝试设立流域基金，由独立的流域性机构统筹安排管理中央和流域资金。基金将来源于中央专项财政拨款、向流域城市收取的水资源费、排污费、对地方政府的污染罚款、国际机构/外国政府的软贷款等。

编辑：章小军