首页 > 新闻 > 正文

仅靠行政力量能解决中国的环境问题吗?

时间:2007-02-25 14:08

来源:中国水网

评论(

编者按:李仕林先生作为一名退休的环境保护工作者,多次在中国水网等媒体上发表对中国环境问题的看法,其对中国环境问题的忧患和对环保事业的感情跃然字里行间。基于李先生对中国环境管理的深度参与和观察,其对中国的环境保护工作的思考和认识是独到而深刻的,值得中国政府在制定环保政策时借鉴和参考。本文各级题目均为编者所加,原文题目为《再谈中国的环境管理思想必须适应市场经济体制》,由李仕林先生发表于中国水网论坛。 中国水网顾问主编 傅涛 仅靠行政力量能解决中国的环境问题吗? (作者:李仕林) 环境管理研究薄弱 要使经济与环境保护并重、同步,唯有推进改革―――推进环境管理的体制改革。经济发展与环境保护两个方面都需要改革。在经济发展方面,经济增长方式必须考虑环境保护,并受制于环境保护。中央提出科学发展观及建立和谐社会,正是针对了这一问题。在环境保护方面,也很需要改革,然而却很少有人提到。环境保护方面的改革,说到底是政府怎样来管理环境问题、解决环境问题,这就是环境保护的手段或者说体制问题。管经济增长方式改革的部门很多,力量很强,现在说得也很多。这基本上不是环境保护工作部门的事情。环保部门应该干什么呢?应该是推进环境保护手段的改革。而环保部门现在却很少去干这件事情,甚至不认为有什么需要改革的。这就成了一个大的问题。 环境保护手段的改革,即环境管理方式的改革,总体讲,就是要使环境管理方式适应中国的社会主义市场经济体制,促进经济增长向科学发展观和和谐社会转变。过去的经验证明,仅仅主要依靠行政手段,解决不了经济发展与环境保护并重、同步的问题。最近有些媒体认为,环保矛盾如此之多、之大,要害是中央环保部门的权力不够大,因此扩权、直管似乎是灵丹妙药。对照“历史性转变”中的第三个看看,就知道这仍然是强化行政手段的一种方式。对照过去三十多年的经验,这并不是灵丹妙药。为什么老在强化行政手段的圈子里走不出去呢?这不能说与三十多年来已经习惯了的环境管理思想体系无关。 公众参与远未到位 我国的环境管理思想是在计划经济体制下形成的,政府是唯一的管理主体,不断强化行政手段是加强环境保护工作的唯一方式。我国现有的环境法律、法规、工作体系、制度框架、工作习惯无一不是以此为出发点和归宿。所有法律、法规都是围绕行政执法、行政手段、行政命令展开的。进入市场经济以后,虽然也增加了一些市场化的内容、公众参与的内容,但都是零星的、权宜的、附属的,不是整个思想体系的转变。笔者在《中国的环境管理思想必须适应市场经济体制》中,着重讲了市场机制的问题。这里想着重讲讲公众参与的问题。 公众参与绝对不应该只是政府环境管理部门的附属物,也不应该只是政府环保部门的工具。但现在媒体上谈到的公众参与几乎都是界定在附属物和工具上。这是旧的环境管理思想体系下的产物。在环保部门眼中,“自己”以外的个人、团体、甚至其它政府部门都是环保工作意义上的“公众”,它包括环保部门以外的其它政府部门、大学、研究机构、知识界、媒体,以及普通的人民群众。即便是环保部门自己的人员,退了休或者转了行以后,如果要参与环保工作,也只能划到“公众”中去了。如果将公众界定在环境管理部门的附属物上,那么,“我”需要你参与你就参与,“我”不需要你参与你就不能参与,我说淮河、太湖的情况不错,你就必须按照“统一监督管理部门”的口径说话。要说“我”有什么工作需要改进,那显然超出了你应该参与的范围。从中央的环保部门到地方最基层的环保部门,如果都是这样一种公众参与观念,那还有什么真正的公众参与可言?环评开了个公众参与的口子,但从环保工作总体上讲,公众参与还没有起步。 解决环境问题取决于三种力量 环境保护关系到广大人民群众的眼前利益和长远利益,环保工作本来就是人民群众自己的事业。公众参与是人民群众维护这项切身利益的基本形式。“公众参与”虽然是外来词汇,但与党的群众路线传统有相通之处。尤其是我国进入市场经济以后,经济规模空前扩大,环境保护的领域也空前扩大。如此宽广、如此众多、如此复杂的环境与生态问题,仅仅依靠政府的力量是远远不够的。笔者以为,政府的力量、公众的力量、市场的力量是解决中国严重的环境问题的三个基本力量。三个力量缺一不可。只有这三个力量在法制基础上形成合力,互相补充,协调配合,才能从根本上扭转眼下单纯依靠行政力量而产生的“愤怒又无奈”的局面。 “统一监督管理”值得反思 三个力量中第一是政府力量。政府力量首先是环保主管部门的力量,无疑需要加强,尤其是权限需要扩大。关键是环保部门对违规企业或企业违规部分的关闭权、停产权。但环保部门扩权不等于环保机构需要无节制扩大。同国外相比,我国的环保机构已经很大了,但效率很低。 环保部门的有些权限,如果能通过改革放权,也许效率更高,例如监测。环境监测是认识环境、监督环境、改善环境一项非常基础、非常重要的工作。环境监测的工作量每年成倍、甚至成数倍地增长,所有监测站疲于奔命。现在的办法是不断扩充监测站,尤其是基层监测站。但另一方面,环保部门的监测站又处于绝对垄断地位,效率低下,收费高,技术水平参差不齐,在某些方面腐败严重。环保部门可能并不承认腐败问题,这同大多数治污企业的感觉不同。但如果将环保市场的混乱看做晴雨表,腐败是一目了然的。这种腐败的危害与其它领域有很大不同,它不在于坏了一些个人的道德,而在于环境信息远离真实,使中国的环境问题出现混乱。如果环保部门永远垄断监测,监测工作就永远不能满足环保的实际需要。其实,在环保部门能够切实监管的前提下,在公众能够真正监督的前提下,应当改革现有的监测体制,逐步向全社会开放环境监测,例如对企业的监督性监测。欧美的监测体制就是这样的。只有日本的监测体制类似于我国现在的体制。我曾经问过英国人:你们的监测站不是环保部门自己的,它要是同被监测的企业勾结骗环保部门怎么办?起初,人家听不懂这个问题,继而感觉问题提得有点奇怪。在他们看来,天啦,这怎么可能!在一个法制健全、公众严密监督的体制下,监测造假简直不可思议。他们的环保部门比我们小得多,但效率高得多。
“统一监督管理”是一个值得反思的问题。这是现行环境管理思想的核心之一,是中国环境管理部门的定位,写入了国家环保法。这一体制格局已经三十余年。效果如何?至少笔者认为效果没有达到预期。作为环保法的执法部门,统一监督没有疑意。“统一管理”,顾名思义就是要把环境问题统一都管起来,事实上也是这样做的。既然要管,那就应该有责,但环保部门无法对环境问题,尤其是对环境质量负责。按照环保法,对环境质量负责的是各级政府。这里,责权不统一。环保部门管的事情太宽了,所谓“上管天,下管地,中间还要管空气”,事实上管不了,也管不好。环境管理中的一些重大事情,例如经济结构向更加有利于环保的方向转变,能源结构的调整,环境投入等等,都只有中央和地方政府才办得了,环保部门怎么去“统一管理”?再者,监督与管理混在一起,在基层,很容易将政府负责的环境质量硬压到环保部门头上。在很多地方,甚至在省一级,名义上对环境负责的是省级政府,但实际上压力主要在当地环保部门头上。当政府搞“地方主义”的时候,由于环保部门实际上负有管理之责,环保部门不是失职,就是报假,连监督的职能也丧失了。笔者以为,应当改变这种管理体制。环保部门的监督职能应该强化,而管理职能应当弱化。“管理”的内涵,只能界定在各级政府的环境“参谋”意义上。

公众力量不可缺少 三个力量的其二是公众力量。公众直接参与由政府管理的环境问题,无疑有一些担忧需要解决。无庸讳言,这涉及社会主义民主与法制建设,亦即涉及到政治体制改革。但在环保领域鼓励和放开公众参与,应该是政治风险最小、最容易掌握、最容易建立有序参与的领域。从中央领导同志的讲话及正在进行的政府行政管理体制改革看,促进环保领域更广泛、更深入、更有成效的的公众参与并使其成为一支不可替代的力量,是可能的。由于我国环境形势的严峻,这一改革显得更紧迫。 公众参与的基础,首先是公众的知情权。也许有不少人以为,公众对环保已经很知情了。非也!比如,某个企业对你生活的环境可能有影响,你希望适时地了解这个企业的污染及其排放状况,你能吗?13亿中国人都能吗?如果不能,你能对这些企业进行监督吗?各地环保部门所做的工作都能满足公众对改善环境质量的需求吗?如果现在还没有做到,公众除了希望“加强环境保护工作”以外,还能对政府的环境保护工作进行什么监督吗?因此,除了法定保密的环境信息以外,全部环境信息都应向公众开放。例如,公众依照一定的程序和手续,可以到当地环保部门查询任何一家企业的排污情况,查询某个环境规划、某个环境影响评价等等。环保部门有义务提供这些信息,不得推诿。其中的细节可以通过规则来确定,既可以使公众获得信息,又不增加环保部门的开支和负担。应当鼓励大学、研究机构、其它政府部门、非政府环保组织、媒体、学术团体等积极参与。 开放信息并不需要涉及更多的法律程序,只要一个部门规章就可以了。 应当鼓励各地环保部门、大学、学会、学术团体、媒体等组织更多的环保论坛、研讨会。论坛应当让更多的公众和知识界人士参与,而不要搞成官员和少数专家独霸的地方,更不能只容许一个声音。 公众应当成为政府管理环境的支持力量。政府应当加强与公众的沟通,体察民情、民意,吸纳民智。应当鼓励公众从自身做起、从眼前做起,但同时也让公众成为监督、督促政府管好环境的一支重要力量。

编辑:傅涛

  • 微信
  • QQ
  • 腾讯微博
  • 新浪微博

相关新闻

网友评论 人参与 | 条评论

版权声明: 凡注明来源为“中国水网/中国固废网/中国大气网“的所有内容,包括但不限于文字、图表、音频视频等,版权均属E20环境平台所有,如有转载,请注明来源和作者。E20环境平台保留责任追究的权利。
媒体合作请联系:李女士 010-88480317

010-88480329

news@e20.com.cn

Copyright © 2000-2020 https://www.h2o-china.com All rights reserved.

中国水网 版权所有