平衡经济与生态价值 实现可持续发展

——《物权法》中关于环境保护的规定及其对环境保护的影响

孙佑海

　　编者按：3月16日，第十届全国人民代表大会第五次会议以高票通过了《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)。《物权法》的通过是我国法制建设的一件大事，对于坚持社会主义基本经济制度，规范社会主义市场经济秩序，维护广大人民群众的切身利益，激发全社会的创造活力，实现全面建设小康社会目标，构建社会主义和谐社会，具有十分重要的意义。

　　强化物权对环境保护会产生什么影响？《物权法》对环境保护做了哪些规定？《物权法》通过后，如何进一步推进环境法制建设？这些都是环境保护工作者迫切需要了解和思考的问题。本报特约请国家环境咨询委员会委员、全国人大环境与资源保护委员会法案室主任孙佑海对此进行深入解读，以飨读者。

　　寻求经济性与生态性的平衡

　　要正确认识物的双重属性，既要充分发挥物的经济价值，又要发挥物的生态价值

　　《物权法》上所指的物，包括动产和不动产。长期以来，多数人士仅仅注意物的经济性而漠视生态性，这是导致环境保护工作不被重视的深层认识原因之一。

　　实际上，《物权法》上所指的物，具有双重属性:一是经济性，即物的经济价值，包括使用价值和交换价值；二是生态性，即物的生态价值或称环境功能。

　　《物权法》调整物权关系，主要回答了3个问题:一是物属于谁，谁是物的主人，即通过明确物的归属来明晰产权；二是物的权利人对物享有哪些权利，他人负有哪些义务，即明确权利人对物的支配权；三是怎样保护物权，侵害物权者要承担哪些民事责任。以上3个方面主要是从物的经济价值而言的。

　　然而，物对人发生作用，既有经济性，也有生态性，即具有环境功能。例如，一片森林，在为人类生产木材的同时，又具有净化空气和涵养水源等多项环境功能。在现实生活中，物的经济价值往往被物权人所独享，而生态价值的受益人则是不特定的，具有“外部性”。基于这个特点，物的权利人往往重视物的经济价值，缺少追求物的生态价值的内在动力，而当这两种功能发生冲突时，物权人必然先追求物的经济价值而牺牲其生态价值。如森林的多数权利人在需要资金时首先想到的是如何砍伐林木实现交换价值，不会为了全球人类的利益而坚决保卫这片森林。

　　物的经济价值与生态价值的冲突，在用益物权的行使中表现得尤为明显。例如，土地承包经营权人为了在有限的承包期内创造最大的经济收益，就有可能采取掠夺性的生产方式进行生产，从而使地力加速衰减，生态遭受破坏。再如采矿权人为了在批准的采矿期内最大限度地获取利润，就有可能“采富弃贫”，其结果是既浪费矿产资源，又严重破坏生态环境。

　　由于时代的局限，传统意义上的《物权法》仅仅重视物的经济价值，漠视物的生态价值，更不可能在上述两种功能之间做出平衡。如果沿袭传统观念来强化物权，仅仅强调发挥物的效用激发人们创造物质财富的积极性，而不对权利人如何保护环境做出强制性规范，那么，它对环境的影响就是负面的，甚至在一定条件下将是灾难性的。因此，在当今我国树立和落实科学发展观的态势下，我们在制定《物权法》时，必须顺应时代要求提出新的原则，这就是既要充分发挥物的经济价值，又要发挥物的生态价值，努力追求两者之间的平衡和协调，以实现经济与社会的可持续发展，并为全球的环境保护事业做出应有的贡献。

　　为环境资源立法留有空间

　　《物权法》代替不了环境立法、行政立法和经济立法

　　总体上看，《物权法》作为一部财产法，对明晰产权关系、发挥物的效用、激发广大人民创造财富的热情将发挥巨大作用。对强化物权后可能带来的环境问题，立法机关予以高度重视，在《物权法》中做了诸多有利于环境保护的规定。

　　但是，必须清醒认识到，《物权法》毕竟是一部调整平等主体之间以产权为中心的财产关系的基本法律，它不可能承载更多的使命和责任，也代替不了环境立法、行政立法和经济立法。尽管《物权法》中做了一些有利于环境保护的规定，其作用也是有限的。因此，为了推进环境和资源保护事业，今后必须进一步强化环境法治。值得高兴的是，《物权法》第八条“其他相关法律对物权另有特别规定的，依照其规定”的规定，为今后环境资源法的制度创新留下了空间。

　　要进一步抓紧环境资源保护的立法工作。当前，在污染防治方面，要抓紧《水污染防治法》和《大气污染防治法》的修改工作，抓紧制定《土壤污染防治法》的研究准备工作。在资源节约和保护方面，要抓紧制定《循环经济法》、《海岛保护法》、《自然保护法》，抓紧修改《土地管理法》、《节约能源法》、《矿产资源法》、《水土保持法》。还要抓紧制定《侵权责任法》。许多学者近年来一再建议制定环境基本法、土地法以及生态补偿法等法律，对此，有关方面应抓紧研究。

　　各级政府及有关部门要按照依法行政的要求，加强和改善行政执法，落实行政执法责任制。环境执法部门要严格按照法定权限和程序行使权力，认真履行职责。

　　与此同时，要强化人大及其常委会的监督工作。今年是《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》实施的第一年。各级人大常委会要以实施《监督法》为契机，进一步加强和改进监督工作，依法规范监督形式，严格执行监督程序，努力增强监督实效。要按照建设资源节约型和环境友好型社会的要求，围绕“十一五”规划确定的节能减排等约束性指标的落实，有针对性地开展环境资源法律、法规实施情况的监督检查，以推动可持续发展战略的全面实施，真正把我国的环境和资源保护工作提高到一个新水平。

　　《物权法》的“绿化”和“生态化”

　　以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观的提出，使《物权法》做出一系列有利于环境和资源保护的规定

　　物权是一种财产权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。

　　在《物权法》的起草审议过程中，党中央提出了以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观。因此，在制定《物权法》时，如何既要鼓励充分发挥物的效用，又要使《物权法》尽可能“绿化”和“生态化”，尽可能为保护环境和资源服务，一直以来是环境资源保护部门和有关学者的强烈要求。全国人大及有关部门对此很重视，针对物权行使中可能出现的问题，在《物权法》中做出了一系列有利于环境和资源保护的规定。

　　这些内容，是以对权利的保护或限制的形式表现出来的。无论是通过约束义务人的行为来保护物权，还是通过约束权利人的行为限制物权，都在客观上有利于环境和资源保护工作。

　　对所有权的保护与限制

　　法律的一系列规定在客观上有利于环境和资源保护工作

　　一、对国家所有权的保护

　　《物权法》对国家所有权的保护，首先是明确国家所有权的范围。主要规定有，“矿藏、水流、海域属于国家所有”；“城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有”；“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外”；“法律规定属于国家所有的野生动植物资源，属于国家所有”；“无线电频谱资源属于国家所有”；“法律规定属于国家所有的文物，属于国家所有”；“国防资产属于国家所有”；“铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施，依照法律规定为国家所有的，属于国家所有”。以上确权的规定，对任何企图侵占破坏国有资源的行为，都是强有力的约束。《物权法》同时还规定，“国有财产由国务院代表国家行使所有权”；“国家所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏”。这些规定为国家保护和合理利用自然资源、改善环境，创造了有利的条件。

　　二、对集体所有权的保护和限制

　　《物权法》对集体所有权的保护，主要规定是:明确了集体所有的不动产范围，即“法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂；集体所有的建筑物、生产设施、农田水利设施”等；明确了“集体所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、破坏”；明确了政府征收集体所有土地的权限和程序，并要求:“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”以上规定，从保护集体所有权的角度，对可能发生的破坏农村生态环境的行为设置了制约措施。

　　法律对集体所有权的限制，主要规定是:第一，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。这里的“任何单位”，包括农村集体。第二，国家为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地及其他不动产。这就是说，在“公共利益”的原则下，集体利益要服从国家利益。第三，国家实施土地用途管制。《物权法》明确:“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地、控制建设用地总量。”

　　国家对耕地保护之所以日趋严格，是由我国的国情决定的。我国人口多、耕地少，现全国耕地保有量只有18.3亿亩，人均耕地只有1.4亩，是世界平均水平的1/3。十届全国人大四次会议批准的《“十一五”规划纲要》规定，到2010年，耕地保有量必须保持18亿亩，这是一项约束性指标，是不可逾越的底线。实行最严格的土地管理制度，对于防止农村生态破坏，必将产生积极的作用。

　　三、对私人所有权的保护和限制

　　《物权法》对私人所有权的保护，主要规定是:“私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权”；“私人合法的储蓄、投资及其收益受法律保护”；“私人的合法财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、破坏”等。

　　在城市，随着住房制度改革，越来越多的城镇居民拥有自己的房屋，而且大量集中在住宅小区内，业主的建筑物区分所有权已经成为私人不动产物权中的重要权利。《物权法》从维护业主的合法权益出发，明确规定业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分如电梯等公用设施和绿地等公用场所享有共有和共同管理的权利。这些规定，进一步完善了保护私有财产的法律制度，在一定意义上有利于节约资源。

　　《物权法》对私人所有权的行使，也有约束性要求。例如规定:“物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益”；“侵害物权，造成权利人损害的，权利人可以请求损害赔偿，也可以请求承担其他民事责任”；“侵害物权，除承担民事责任外，违反行政管理规定的，依法承担行政责任，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。这些约束性的规定，有利于防止私人所有权的滥用，客观上有助于保护环境。

　　《物权法》对私人所有权的限制，还表现在从环境保护的角度对建筑物业主的行为提出要求。第六章“业主的建筑物区分所有权”规定:“业主对其建筑物专有部分享有占有、使用、收益和处分的权利。业主行使权利不得危及建筑物的安全，不得损害其他业主的合法权益。”还规定:“业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主同意。”同时规定:“业主大会和业主委员会，对任意弃置垃圾、排放污染物或者噪声、违反规定饲养动物、违章搭建、侵占通道、拒付物业费等损害他人合法权益的行为，有权依照法律、法规以及管理规约，要求行为人停止侵害、消除危险、排除妨害、赔偿损失。业主对侵害自己合法权益的行为，可以依法向人民法院提起诉讼。”这些规定，对于保护城市以及社区环境具有直接的促进作用。

　　相邻环境关系法有明文规定

　　反映了现代社会对环境保护的要求

　　在《物权法》的“所有权篇”中，还设立了相邻关系制度。所谓相邻关系，是指相互毗邻的两个以上不动产的权利人，在通行、通风、采光等方面根据法律规定产生的权利义务关系。相邻关系制度的主要功能，是平衡协调不动产相邻各方的利益关系，防止出现一方不正当行使不动产权利，损害相邻权利人利益的现象，以实现相邻各方共同生存、共同发展。例如，建造一座大楼，应当注意到周围居民的采光、通风等权利；工程施工时，应当尽量减少排放噪声。

　　相邻关系表现在许多方面，相邻环境关系是其中最为重要的内容之一，包括因用水、排水、通行、通风、采光等产生的相邻环境关系。

　　《物权法》第七章对相邻关系做了专门规定:

　　一是处理相邻关系的原则，即有利生产、方便生活、团结互助、公平合理。

　　二是要求相邻各方相互提供便利。例如规定:在用水、排水方面，不动产权利人应当为相邻权利人用水、排水提供必要的便利；在通行等方面，不动产权利人对相邻权利人因通行等必须利用其土地的，应当提供必要的便利。

　　三是要求相邻各方自我约束。例如规定:建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照；在生产和生活中，不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物，排放大气污染物、水污染物、噪声、光、电磁波辐射等有害物质。

　　以上规定，不仅吸收了传统民法关于相邻关系的规定，而且反映了现代社会对环境保护的要求。落实这些规定，有利于发展生产、方便生活，也为解决相邻权利人之间的环境纠纷，提供了法律依据。

　　对用益物权的保护和限制

　　以法律规定探求用益物权与环境保护矛盾的解决之策

　　《物权法》在设定用益物权的同时，要求“用益物权人行使权利，应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源的规定”。

　　由于现代各国物权法贯彻效益原则，已经逐渐放弃了传统的注重对物的实际支配和保护，转而注重财产的价值形态和利用，因而用益物权制度在《物权法》中占有重要地位。

　　与所有权相比，用益物权的行使可能对环境保护有着更多的不利影响。主要原因是:第一，从人的本性看，既然用益物权是权利人对他人所有的财产享有占有、使用和收益的权利，是利用“他人所有的财产”取得收益，那么从人的本性看，不可能像对“自己的财产”那样从内心里珍惜爱护。第二，从经济动因看，我国实行的自然资源有偿使用制度，主要针对用益物权。既然对自然资源的利用是有偿的，那么，用益物权人作为一个“经济人”，必然要在资源利用过程中千方百计获取利润，否则，他就不能及时、足额地向所有权人缴纳有偿使用资源的费税，并在经营中盈利。而要实现这一目标，用益物权人往往会不惜以牺牲环境为代价从事生产开发，从而造成环境问题。加之用益物权一般均有期限的要求，这也是促使用益物权人在权利期间内“拼资源”攫取最大利润，加剧生态破坏的又一个原因。

　　由此可见，用益物权与环境保护的矛盾，和经济发展与环境保护的矛盾，原理大体一致。因此，《物权法》在设定用益物权的同时，要求“用益物权人行使权利，应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源的规定”，以保证用益物权的行使沿着正确的轨道进行。现以土地承包经营权和建设用地使用权为重点，分述如下:

　　一、对土地承包经营权的保护和限制

　　土地承包经营权是公民和集体经济组织依法对集体所有或者国家所有依法由集体使用的土地所享有的承包经营的权利。

　　设立农村土地承包经营权具有创新性。从安徽凤阳农村开始的土地承包，在全国推广初期，法律上采取合同法的规则进行调整，以此来保护承包关系。随着土地承包实践的发展，逐渐呈现运用物权手段加以调整以保护承包者权益的发展趋势。1986年制定的《土地管理法》明确规定，“土地的承包经营权受法律保护”；1998年修订后的《土地管理法》加大了对土地承包关系的保护，以法律的形式规定了土地承包权的期限为30年；2002年8月通过的《农村土地承包法》，对农村土地承包关系做了全面的规定。

　　目前，耕地流失和破坏的一个重要原因就是农村集体经济组织的负责人对土地的转让享有事实上的决定权，而广大农民对土地的转让没有实质权利，这在很大程度上是由于农民没有将承包经营权作为一种物权来行使。其结果，不仅农民的利益受到极大损害，也导致农民对土地的保护越来越不关心。

　　为了赋予农民长期而有保障的土地使用权，《物权法》设专章规定了“土地承包经营权”。规定:“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”。承包期为30年或30年以上。耕地、林地、草地的承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。承包期内，发包人不得调整和收回承包地。今后，如果乡镇、村和村民小组的负责人擅自非法调整和收回土地，承包经营权人就能够以其承包经营权受到侵害为由，依据《物权法》的规定请求法院宣告此非法调整和转让行为无效。在《物权法》明确了土地承包经营权成为农民的长期稳定的物权后，尤其是明确了承包期届满后可以按照国家有关规定继续承包，这就解决了农民为追求眼前利益而对土地进行掠夺式经营的担忧，农民就会真心投入对农地的保护，并有效防止农地的流失。《物权法》还明确，宅基地使用权的取得、行使和转让，适用《土地管理法》等法律和国家有关规定。其要义在于，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。禁止城镇居民在农村购置宅基地。上述规定，是从我国人多地少的实际情况出发的，反映了农村环境资源保护的迫切需要。

　　二、对建设用地使用权的保护与限制

　　我国过去长期推行的国有土地无偿、无限期使用制度，造成了土地资源的不合理配置和严重浪费。自20世纪80年代中期以来推进的土地使用制度改革，变无偿使用为有偿使用，改变了过去盲目占有土地、严重浪费资源、使用效益低下的现象，并增加了国家财政收入，促进了城市建设的发展。《物权法》确认了国有土地使用制度的改革成果，专设“建设用地使用权”一章，创设了建设用地使用权制度。

　　实施建设用地使用权制度，必须与实施最严格的土地保护制度结合起来。为此，《物权法》在以下3个方面做了规定:一是严格规范建设用地使用权的设立方式，制止违法违规用地行为。规定:“严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定”。还规定:“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取拍卖、招标等公开竞价的方式出让。”二是建立节约用地的新机制，切实提高土地利用效益。例如根据我国实际并参照国外经验，此章规定，建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。这个规定，必将推动地上、地下空间的开发和利用，从而进一步节约土地资源。三是坚持土地用途管制制度。上述要求，支持了土地资源节约的管理工作，必将促进城乡环境保护工作的开展。

　　此外，《物权法》对地役权的设定和行使，也做了有利于环境保护的规定。

　　对担保物权的保护与限制

　　设立担保物权有助于保护环境和资源

　　担保物权是以担保债权的实现为目的，以标的物价值的优先受偿为内容，原则上它追求的不是物的使用价值，而是物的交换价值，因而担保物权具有价值性和变价性。担保物权的这种社会作用不仅能够稳定交易秩序，而且还能够防止债务人毁坏财产、破坏资源，从这个意义上讲，设立担保物权有助于保护环境和资源。

　　例如，《物权法》规定:抵押人的行为足以使抵押财产价值减少的，抵押权人有权要求抵押人停止其行为；以法律规定的土地承包经营权抵押的，或者以乡镇、村企业的厂房等建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押的，实现抵押权后，未经法定程序，不得改变土地所有权的性质和土地用途。这些规定，有利于环境和资源保护。

　　再如《物权法》中关于耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权一般不得抵押的规定，对于保护农民集体所有的土地资源，防止因农村不稳定带来的生态破坏具有现实意义。