大量违规建设项目上马和被叫停，表面上是环境保护与经济发展的博弈，更深的层次是局部与全局的博弈、政绩与民生的博弈、大资本与政府监管部门的博弈

　　本月11日，中央再次大幅度调整国家环保总局党组班子成员，任免官员涉及4位副局长。副局长潘岳升任第一副局长。

　　此时的潘岳，正在指挥担任环保总局领导职务以来最为艰难的一场大仗：第三次环保风暴。

　　“以往，媒体都喜欢用环保风暴来形容每年年初环保总局的大动作。我可以告诉大家，第三次环保风暴今天开始了。”10日晚，潘岳对《第一财经日报》说，“你看，我们不是已经把六盘水‘拿下’了吗？”

　　但潘岳高兴的时候并不多。

　　平均两天一次的环境污染事件，不仅让国家环保总局疲于应付，也让潘岳疲惫不堪。“再出现像松花江这样的重大污染事情，如果处理不及时，应对的措施不到位，我也将辞职。”潘岳说。

　　区域限批，针对地方政府“不作为”

　　继2005年、2006年两次环保风暴之后，本月10日，环保总局发动了第三次环保风暴，通报了投资1123亿元的82个严重违反环评和“三同时”制度的钢铁、电力、冶金等项目，并首次使用“区域限批”的办法，对唐山市、吕梁市、莱芜市、六盘水市等4个城市及国电集团等4家电力企业处以“区域限批”的制裁，以遏制高污染产业盲目扩张。

　　消息传出后，很多人把注意力集中到82个项目和区域限批的问题上，却忽视了一个关键性的新闻点：2006年，国务院年初提出的能耗降低4%、污染物排放降低2%的目标并没有实现。

　　这是官方首次证实：2006年的环保业绩，依然不及格。

　　这意味着，“十一五”期间单位GDP降低20%的目标必须在余下的4年内完成，每年要降低5.4%，但这几乎难以实现。

　　“这是由于经济增长方式没有根本转变，固定资产投资仍然过高、其中很大一部分又是高耗能、高污染行业。”潘岳称，一些地方政府领导和企业负责人对加强环保“口惠而实不至”，虽然签订了目标责任书，但并没有切实履行污染削减承诺；虽然建了治污设施，但并不正常运行。

　　“重大环境污染事件的原因，表面看似责任在企业，实则其根源在当地政府。地方保护主义浓厚，‘政府不作为’是导致污染事件的根本原因，有关政府和部门负责人应负重要责任。”潘岳说。

　　恰恰是针对一些地方政府的不作为，潘岳想到了类似于“连坐”的这一古代传统的惩罚办法：区域限批。“停止审批违规的行政区域、行业和大型企业的除循环经济类项目外的所有项目，直到它们的违规项目彻底整改为止。”潘岳表示，这些行政区域、行业和大型企业要想解除限批，就必须对环保问题进行彻底整改，否则一律免谈。

　　光靠环保部门出招还不够

　　不过，潘岳也承认，环保风暴的“风力”再大，如果刮不到地面上，对违规者的处罚做不到稳、准、狠，那也只能是让人稍感凉意的一阵风。风过之后，一切如常。

　　事实上，2005年的首次环保风暴，环保总局公开点名批评30个违规开工项目。这一事件在开始时获得了广泛赞誉，但其后质疑也不断，很多人认为风暴对这些项目的运作实质上并没有产生真正的影响。

　　这两年，地方发展经济的冲动远高于对环境保护的动力。各地争相上马高污染、高能耗项目的“积极性”有增无减。记者从环保总局了解到，2006年，建设单位共报批项目820个，总投资额32574亿元。环保总局对不符合受理条件的56个项目不予受理，投资额达2183亿元。对163件作出不予批准或缓批的决定，投资额达7746亿元。

　　这些建设项目绝大部分属于电力、化工、焦化、造纸等行业，投资规模巨大。如果这些项目全部破闸而出，对当地的经济增长固然可以起到拉动作用，但是对环境的影响将是巨大的。对环境脆弱的地区来讲，有些项目很可能就是压垮骆驼的最后一根稻草。

　　如果环保风暴无法让项目建设单位和相关部门感到“疼”，他们就会依然我行我素，更不会理环保这个茬。据国家环保总局的统计，目前全国大部分省级建设项目环评执行率只有70%左右，地市级只有40%左右，部分地区县以下企业和乡镇企业仅为20%左右。在去年1~4月9097个新开工项目中，有1074个项目未办理任何环评审批手续就开工建设。

　　“我说过，环保部门从诞生那一天起，就注定要和传统生产生活方式以及产生的利益格局作斗争。”不过，潘岳相信，这种对立不是绝对的，而是可以转化和统一的、解决的方案就是落实科学发展观，做到经济发展与环境保护相协调。

　　潘岳也承认，环境保护的措施要落到实处，光靠环保部门出招还不够，没有相关职能部门的支持配合，没有地方政府理解和协同，环保总局空有凌云壮志，也只能壮志难酬。

　　直面环境污染

　　“潘岳最大的特点就是，他敢于直面严重的环境污染问题。”环保总局一位官员对记者说。

　　在与潘岳的几次接触中，记者发现，潘岳似乎总在让人们学会，如何从更高的视角看待环境污染问题。“眼下，拉动GDP的基本都是高耗能、高污染的企业，以造纸企业、化工建材、冶金等行业为主。”潘岳对记者说。

　　由于在全国范围内污染排放和资源开发都超过了环境承载能力，使流经城市的河段90%受到严重污染；75%的湖泊出现富营养化；全国近1/3的城市人口生活在严重污染的空气环境中；酸雨区约占国土面积的1/3。

　　“近年来，我国城市化发展迅速，但城市中绝大多数的污水管道不配套，污水处理厂绝大部分形同虚设，600多个城市中，只有270多个城市有污水处理厂，但其中有60%以上没有使用。城市垃圾大部分采用简单填埋，小城镇和农村垃圾基本上是露天堆放。”潘岳称：“全国尚有3.6亿农村人口喝不上符合标准的饮用水。农药、化肥、生活污水大量存在，已经有1.5亿亩耕地被污染，农村的环保设施基本上为零。”

　　“建设社会主义新农村，如果连最基本的生存和发展的条件都不具备，其他的目标又何从谈起？”潘岳反问道。

　　更让他感到难堪的是，松花江重大水污染事件后，国家环保总局迅速展开了化工行业的污染调查，结果却发现：2万多家石化企业基本在江河边和人口稠密的饮用水源地。更为严重的是，45%的化工企业存在严重环境风险隐患。

　　2006年是中国环境形势最为严峻的一年。主要污染物排放总量不降反升。“环境污染不仅危害群众健康和社会安定，更严重影响国际形象和对外贸易。”潘岳说，我国水污染物化学耗氧量、大气污染物二氧化硫、消耗臭氧层物质排放量居世界第一，二氧化碳排放量居世界第二，国际环境履约的压力大。近年来，发达国家提高环境标准，设置绿色贸易壁垒。仅欧盟在机电和家具领域提出的环保新要求，就使我国每年损失130多亿美元贸易额。

　　“坦率地说，我感觉一次比一次更吃力。因为，事情一开始总是最好做的，空间大。但越往后，你离底线就越近，每前进一步的代价就越大。”潘岳称，但这件事是必须要做的，是一个官员要负的历史责任。

　　为什么我们不能先多赚点钱，具备足够物质手段之后再来治理污染？为什么我们一开始就非要以发达国家的环境标准要求自己？潘岳认为，“原因很简单”。第一是我们发动工业化的时间太晚，我们开始改革开放时，发达国家已经发展了几百年，早就划定分割完了所有的国际规则与市场，我们的环境成本转移不出去。第二个原因是我们的人均资源占有量和环境容量只有欧美国家的几分之一到几十分之一，不能拼消耗。

　　用好“环评”这把剑

　　潘岳曾自称“最年轻的老部长”。他先后任职于若干不同的政府部门，几乎在每一个部门都曾留下若干传奇经历。

　　今年47岁的潘岳给手下的印象是干事麻利、咄咄逼人。而最让手下称道的，是他做事的魄力。2004年9月，获悉株化集团向湘江排放高浓度酸性废水后，潘岳亲自带领“清理整顿不法排污企业保障群众健康环保行动”督查组到现场突击检查，并对其严肃查处。

　　山西省、陕西省、内蒙古自治区交界处的保德县、河曲县、府谷县和准格尔旗所在区域被当地人形象地称为污染“黑三角”，分布着大量规模偏小、生产方式落后、环境污染严重的焦炭、电石、水泥和电力企业，区域大气和水环境污染十分严重。同年12月24日至26日，潘岳又带队赴“黑三角”进行明察暗访，并由此掀起了一场全国范围的围剿污染企业的攻坚战。

　　2005年，刚刚接管环评工作没几天的潘岳发现，“环境影响评价”是环保总局没能用好的“尚方宝剑”。三次环保风暴，潘岳靠的正是这把剑。

　　潘岳设想，有了规划环评这项法律制度，就可以把环境因素纳入到国民经济与社会发展的综合决策之中，作为国家宏观经济调控的重要手段。环保部门可以按照环境资源的承载能力和容量要求，对区域、流域、海域的重大开发活动、生产力布局、资源配置，提出更加科学合理的建议，以保证经济社会健康有序向前发展。

　　不过，尽管环保审批严格，但由于跟踪监管能力不到位，导致许多项目正式投产后都未兑现当初的环保承诺，在当地政府庇护下使环保“三同时”(建设项目中防治污染和其他公害的设施以及综合利用设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产)制度流于形式。如河北省唐山发电厂落实关停5×50MW小机组问题，部分违法项目毫不理睬环保总局责令停止建设和限期改正的要求，继续建设和运行。

　　“此次执法行动直接查处的金额表面上看，似乎比前两次略小一些，但是因为区域限批而可能停止和延缓的项目金额也许会达十倍以上。所以，无论从波及的范围还是力度上，此次环保执法都要超过前两次。”潘岳承认，第三次环保风暴的难度更大，而他本人所承受的压力也更大，但不能有丝毫的退缩。

　　因为，大量违规建设项目上马和被叫停，表面上是环境保护与经济发展的博弈，更深的层次是局部与全局的博弈、政绩与民生的博弈、大资本与政府监管部门的博弈。

　　“坦率地说，我感觉一次比一次更吃力。因为，事情一开始总是最好做的，空间大呀。但越往后，你离底线就越近，每前进一步的代价就越大。”潘岳称，但这件事是必须要做的，是一个官员要负的历史责任，“作为一个从政多年的老官员，我有足够的心理准备一直走下去。”

　　潘岳早年当过兵，做过记者，投身政界，却经常赋诗作词，外界评价潘岳是“兼有学者、文人和理论家气质的‘异类官员’”。

　　“写诗如同做人。”潘岳说，要有个灵魂，而为了弘扬她，更应当具备一股子坚忍不拔、无私无畏的勇气与意志。

　　潘岳

　　● 1960年4月出生，

　　江苏南京人，历史学博士

　　● 1988年12月至1989年，

　　任中国技术监督报社副总编辑；

　　● 1989年12月至1993年2月，

　　任中国青年报副总编辑；

　　● 1998年3月~2000年1月，

　　任国家质量技术监督局副局长

　　● 2000年1月~2003年3月，

　　任国务院经济体制改革办公室副主任

　　● 2003年3月起,

　　任国家环境保护总局副局长

　　相关链接

　　环境文化：人类的新文化运动

　　潘岳

　　什么是环境文化？凡致力于人与自然、人与人的和谐关系，致力于可持续发展的文化形态，即是环境文化。环境文化是人类的新文化运动，是人类思想观念领域的深刻变革，是对传统工业文明的反思和超越。

　　世界性的环境危机，突出地表现在传统工业经济增长方式与环境保护的矛盾上。否定传统工业经济的增长方式，探索生态工业经济的新型增长方式，是环境文化的重要内容。

　　环境文化认为，地球的资源是有限的，要使人类的物质财富持续增长，就必须改变传统工业文明的生产方式，实现“污染排放最小化、废物资源化和无害化”，以最小成本获得最大的经济效益和环境效益，这便是循环经济。

　　发展循环经济既是解决环境问题的治本之策，也是增强国家竞争力的重要措施。

　　发展循环经济要求政府积极而科学地介入。在市场经济条件下，企业追求的是资本高收益率，其主体是实实在在的企业股东。而循环经济追求的是自然资源高收益率，其主体是抽象的全社会公众。

　　政府必须具备“绿色控制”能力，从追求单纯的经济增长到追求经济、社会、环境的协调发展，将环境文化的理念从单纯的自然环境保护扩展到教育、科技、企业经营及废物处理等诸多环节之中。

　　发展循环经济需要社会的广泛参与。消费者是市场的主体，只有他们自觉地选择循环经济的产品，才能形成绿色消费市场，实现可持续消费。可以说，环境文化是绿色消费的根源，而广大消费者又在绿色消费中发展了环境文化。 作者： 章轲