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汇津事件三问政府

时间:2005-12-23 10:55

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轰动一时的长春汇津污水处理项目经过近两年的法律纠纷,于2005年8月最终以长春市政府回购而结束。据悉,回购金额为2.8亿人民币,长春市政府将分三次支付。尽管汇津事件的处理已经尘埃落定,这一次政府走向被告席远非完胜,仍需面对来自公众的三大追问。
[案例]
一问:是朝令夕改还是闻过则改
长春汇津北郊污水处理厂系由长春市人民政府1999年通过招商引资方式,与汇津公司达成一致意见,决定共同投资建设并经营。这是国内第一家外商参与投资的中外合作公用事业项目。
2000年3月8日,长春市排水公司与汇津公司签署《合作企业合同》。合同约定,排水公司将长春市北郊污水处理设施的在建工程和项目所需的全部土地使用权以5000万人民币作为出资,汇津公司以3.2亿元人民币投资建立并经营中外合作企业———汇津中国(长春)污水处理有限公司(以下简称汇津长春),期限为20年。同年7月14日,市政府专门为该项目制定了《长春汇津污水处理专营管理办法》。2000年底,项目投产并正常运行。
2002年年中开始,排水公司开始拖欠合作公司污水处理费;而自2003年3月起,排水公司停止向合作企业支付任何污水处理费,截至2003年10月底,累计欠费高达9700多万元人民币。为解决争议,汇津公司邀请吉林省外经贸厅出面调解。在调解会上,汇津公司才得知长春市政府已于2003年2月28日废止了《专营办法》。汇津公司认为《专营办法》是政府作为支持污水处理企业而做出的行政许可和行政授权行为,废除《专营办法》等于摧毁了合作公司成立及运营的基础。在多次调解无果的情况下,汇津公司于2003年8月21日以长春市人民政府为被告向长春市中级人民法院提出行政起诉,希望长春市政府纠正其违法行政行为,并请求判令被告长春市人民政府承担对拖欠污水处理费及滞纳金的赔偿责任。
作为被告的长春市政府在一审答辩状中认为:“汇津公司与市排水公司所签订的《合作经营合同书》是一份权利义务不平等、违背风险共担、利益共享原则,具有大量保底条款和固定回报条款的合同书,是一个采取规避中国法律而设定、国家明令禁止的变相对外融资举债的‘固定回报’项目。而《专营办法》是在中外双方极力要求下对这种与法律相抵触的固定回报项目的支持”。他们做出废止《专营办法》决定的直接理由,是为了贯彻落实《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》的精神。也就是说,市政府废除自己制定的《专营办法》具有政府的政策背景,属于依法行政。
2003年12月24日,长春市中级人民法院作出一审判决:认定被告废止《专营办法》合法有效,驳回汇津公司要求被告长春市人民政府承担行政赔偿责任的诉讼请求,案件受理费由原告负担。原告不服,于2004年1月8日上诉至吉林省高级人民法院。就在案件二审进程中,2004年2月26日,汇津公司建设经营的长春汇津北郊污水处理厂正式停产,39万吨/日污水直接排入松花江。这就是当时轰动一时的“汇津事件”。
[解读]
二问:禁止性项目是如何通过层层审批的
清华大学水业研究中心主任傅涛认为,固定回报项目的产生有其特殊的历史原因。80年代末90年代初,我国城市化进程很快,各级城市政府财政无力支付巨额基础建设的资金,纷纷引入外国投资者。原本低回报,以长期稳定见长的水务行业在我国逐渐演变成了暴利行业。
在这样的合作项目中,政府承诺固定价格和固定比率的购买量、固定价格的原料或燃料供应量,以使投资人取得较为固定的投资回报率的约定比较常见。这样的约定是否有效呢?
早在1995年,外经贸部发布的《对外以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》和《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》,而1998年,国务院也下发过《关于加强外汇外债管理开展外汇外债检查的通知》,建设部也于2000年颁布《城市市政公用事业利用外资暂行规定》,这些法规都已经对涉及“固定回报”的问题作出了禁止性规定。如果法院认定汇津长春污水处理项目属于禁止性规定项目,那么,这一项目又是如何获得层层审批的呢?
汇津长春污水处理项目是在2000年9月19日获得了吉林省外经贸厅批准,合作合同、章程及可行性研究报告均报长春市外资办预审,其后通过长春市政府上报省外经贸厅和经贸厅批准,并报国务院外经贸部和经贸部备案。这一切的审批程序都发生在外经部、国务院、建设部相关禁止性规定发布之后,如果该项目中涉及固定回报内容,就不可能通过上述各级政府部门及国务院主管部门审批备案。因此就有舆论认为,地方政府可能在报批过程中打了“擦边球”,不然,层层审批不可能发现不了《专营办法》中的违规内容。
就行政系统而言,本案发生的背景并没有显示政府政策或文件发生了重大变化,只是加大了政策执行力度且要求妥善处理,而该项目就发生在上级政策的有效范围内,因此承认项目废除有效其暗含结论是上一届政府的相关行为违规、有关政府主管部门涉嫌监管不力。
从这一点看,地方政府在招商引资过程中不惜“踩线”违规,让一些项目“带病”进入的做法不仅冒险而且失当。汇津一案中投资者尽管败诉,但政府未免胜之不武。
[启示]
三问:事件衍生的外部性谁来埋单
司法机关判定长春市政府废除《专营办法》为合法有效的具体行政行为。但由此引发的结果,包括污水直接入江等后果又有谁来承担呢?
一是谁来承担政府失信责任。表面上看,汇津事件中长春市政府是在贯彻上级指示,严格依法行政,纠正不当文件。而实际上,该行为已经侵犯了相对人的信赖利益。
政府制定和撤销、废止行政规章或调整具体行政行为是政府的法定职权。特别是当市政府发现自己制定的规章与国家法律、法规不一致时,出于国家法制统一和公共利益的需要,可以废止已经生效的规章和其他规范性文件。但是,必须看到,废止文件不单是政府一家的事情,而是涉及到方方面面的利益,必须遵照依法行政和合法信赖利益保护原则谨慎定夺,而不能仗着政府权大任意妄为。
即使《专营办法》确属需要废止的违法不当文件,也要经过正当程序,依法补偿信赖利益遭受损失的投资商,而不能置投资人的合理期待与信赖利益于不顾,随意“废止”自己制定发布的文件,更未经对方同意,单方面撕毁合作合同。如果政府为了依法行政,废止已经生效的文件,执意收回自己的承诺,改变原来的行政行为,那么,就必须证明这种做法所获得的公共利益必然大于信守原来承诺给相对人带来的利益。
二是谁来承担污水入江的责任。2004年4月,汇津公司建设经营的长春汇津北郊污水处理厂正式停产,39万吨/日污水直接排入松花江。汇津事件中,直接当事人市政府、排水公司及汇津公司,相关当事人上一届市政府、有关政府主管部门,谁能为污水入江这样的结果负责呢?当汇津事件在喧嚣中渐趋平静之后,松花江污染问题也该提上政府议事日程了吧?
(《决策》杂志 张庆才)

编辑:全新丽

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